Файл: Государственная и муниципальная (публичной) собственность.pdf

Таким образом, имущество, выступающее объектом публичной собственности, можно разделить на государственное и муниципальное имущество.

Первое в свою очередь классифицируется на:

- исключительно федеральное имущество;

- федеральное имущество, переданное в собственность субъектов РФ.

К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод морской экономической зоны РФ, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.

Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности.

К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Это означает, что, по сути, они также изъяты из имущественного (гражданского) оборота.

В федеральной собственности находится и имущество, которое при определенных условиях, например при обращении взыскания по требованиям кредиторов, может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущество государственной казны РФ, состоящее из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве. Это федеральное имущество нельзя, следовательно, считать изъятым из оборота.^[9]

Находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Указанное имущество составляет экономическую базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов публичного собственника, т.к. унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п.5 ст.113 ГК РФ).

По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п.2 ст.296 ГК РФ), либо не ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п.7 ст.63 ГК РФ), что, впрочем, возможно и применительно к обычному унитарному предприятию (п.1 ст.295 ГК РФ).

Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество), составляет казну публично-правового образования. Казну соответствующего публично-правового образования в первую очередь составляют бюджетные средства (п.1 ст.102 Бюджетного кодекса РФ). Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам (п.1 ст.126 ГК РФ).^[10]

Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализации.

Имеется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности).

Глава 2 Проблемы формирования муниципальной собственности в свете реформы местного самоуправления

2.1 Проблемы разграничения имущества в новом законодательстве о местном самоуправлении

Правоприменительная практика реализации ФЗ № 131 в части формирования в соответствии с нормами закона состава имущества муниципальных образований уже на начальном этапе реформы показала спорность и конфликтность отдельных положений данного закона. Приведем пример из судебной практики.

Общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания "Новосибхолод"» обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы России по Новосибирской области о признании незаконным решения о наличии признаков нарушения законодательства о защите конкуренции при заключении договора перенайма недвижимого имущества.

Основанием для принятия УФАС решения от 20.05.2009 по признакам нарушения законодательства о конкуренции Межрегиональным территориальным управлением Росимущества по РАН послужило заявление ООО «Вятсибмебель» с жалобой на то, что Учреждение СО РАН сдает в аренду складские помещения через посредника ООО «УК "Новосибхолод"», содержание которых ложится на субарендаторов и негативно отражается на их финансовом состоянии.

По результатам рассмотрения дела УФАС признано наличие в действиях указанных лиц нарушения ст. 1 б федерального закона № 135-ФЗ, выразившегося в заключении к каждому из договоров аренды складских помещений соглашений о перемене лиц в договорах аренды, в соответствии с которыми все права и обязанности арендатора без проведения кон­курса переданы ООО «УК "Новосибхолод"».^[11]

Суды пришли к выводу, что указанные соглашения заключены с согласия арендодателя (СО РАН) и с разрешения представителя собственника имущества (МТУ Росимущества по РАН), в связи, с чем порядок перемены лиц в обязательстве не нарушен, при этом заключение новых договоров аренды произведено не было, сделки перенайма заключены в рамках основных арендных обязательств, существенные условия договоров аренды остались неизменны, включая размер арендной платы, следовательно, нет оснований считать ООО «УК"Новосибхолод"» нарушившим положения Федерального закона № 135-ФЗ соглашение о перенайме государственного или муниципального имущества может осуществляться только по результатам соответствующего конкурса или аукциона.

Приведём ещё один пример из судебной практики. Общество с ограниченной ответственностью «Современник на Чистых» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к УФАС России по г. Москве о признании действий Департамента имущества г. Москвы по согласованию передачи прав на аренду государственного имущества от открытого акционерного общества «Газпроводстрой» к обществу «Современник на Чистых» о признании Департамента нарушившим ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона № 135-ФЗ. Департамент, общество «Газпроводстрой» и общество «Современник на Чистых» заключили трехсторонний протокол-соглашение о переуступке прав на аренду недвижимого имущества по договору, согласно которому права и обязанности по указанному договору перешли от общества «Газпроводстрой» к обществу «Современник на Чистых».

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленного требования, отметив, что переуступка прав арендатора по договору аренды совершена в нарушение требований Федерального закона № 135-ФЗ, поскольку ст. 17.1 данного Закона установлены особенности заключения договоров, влекущих переход прав владения и пользования в отношении государственного или муниципального имущества. В данном случае на основании названного протокола-соглашения произошла переуступка прав на аренду недвижимого имущества, поэтому такая сделка в силу прямого требования Федерального закона № 135-ФЗ могла быть совершена только по результатам торгов.

Таким образом, суды признали, что в нарушение установленного Федеральным законом № 135-ФЗ порядка переход права аренды на упомянутое имущество, находящееся в собственности г. Москвы, произошел без проведения конкурса или аукциона.

Отменяя решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и удовлетворяя заявленные требования общества «Современник на Чистых», суд кассационной инстанции указал, что между обществами «Газпроводстрой» и «Современник на Чистых» заключен договор перенайма по смыслу ст. 615 ГК РФ, предусматривающий сохранение для нового арендатора тех же условий, что и для предыдущего, в связи, с чем определение победителя конкурса в этом случае невозможно. Помимо этого суд кассационной инстанции, сославшись на ч. 4 ст. 53 Федерального закона № 135-ФЗ, сделал вывод, что требования ч. 1 ст. 17.1 названного Закона к данным правоотношениям не применимы, учитывая также то, что общество «Современник на Чистых» является субъектом малого и среднего предпринимательства.

Президиум ВАС РФ отменил постановление суда кассационной инстанции, оставив в силе предыдущие судебные акты. ВАС РФ отметил, в частности, что в силу ч. 4 ст. 53 Федерального закона № 135-ФЗ до 1 июля 2015 г. разрешается заключение на новый срок без проведения конкурсов или аукционов договоров аренды, указанных в ч. 1 и 3 ст. 17.1 Федерального закона № 135-ФЗ и заключенных до 1 июля 2008 г. с субъектами малого или среднего предпринимательства. Поскольку на момент заключения протокола-соглашения действовали специальные нормы закона, в соответствии с которыми переход прав и обязанностей в соответствии с протоколом-соглашением не может быть признан правомерным, решение антимонопольного органа является законным и обоснованным^[12]

Рассмотрев обзор судебной практике, необходимо сказать и проблемах муниципальной собственности.

Итак, достаточно ясно выявились, как минимум, две проблемы:

- жёсткая привязка перечня имущества (статья 50 ФЗ №131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований (статьи 14-16 этого же закона),

- императивность требований части 8 статьи 85 ФЗ № 131 и статьи 154 ФЗ № 122 по безвозмездной передаче имущества муниципальных образований в государственную собственность и наделению муниципального образования государственным имуществом.

Возникает вопрос, насколько данные законодательные положения отражают конституционное право муниципальной собственности и соответствуют потребностям развития местного самоуправления?

1. Привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения

а) Сужение возможностей развития социальных услуг на уровне муниципальных образований

Жесткая привязка перечня имущества (статья 50 ФЗ №131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований становится барьером для социально-экономического развития муниципальных образований. Особенно это заметно сегодня, в условиях перераспределения полномочий. Ранее муниципальные образования могли, перепрофилируя свое имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге. ^[13]

Например, было время, когда сократилось число детей дошкольного возраста, но появилось много детей, оставшихся без попечения родителей. Здания дошкольных учреждений в этом случае могли быть перепрофилированы в т.ч. и в приюты для несовершеннолетних, оставаясь при этом среди объектов социальной инфраструктуры. Если бы реально снизилась потребность в приютах, и появилась потребность в новых местах на дошкольное воспитание, органы местного самоуправления могли бы вернуть здание в систему образования.

В формате нового закона эта гибкость пропадает, т.к. муниципальные образования сейчас должны будут расстаться с большим объемом муниципальной собственности в свое время изъятой из системы образования. К примеру, услуга по социальной поддержке населения стала полномочием субъекта Российской Федерации, и органы местного самоуправления должны будут передать все социозащитные учреждения, размещенные на площадях бывших дошкольных учреждений, субъекту Российской Федерации. В результате подобного перераспределения имущества возможность решения социальных и экономических проблем муниципального образования сокращается.

Другим примером сужения возможностей развития муниципальных услуг являются положения Федерального закона №131, с одной стороны, разрешающего органам местного самоуправления брать на себя полномочия по решению иных вопросов, не отнесенных к компетенции ОМСУ других муниципальных образований или органов государственной власти; с другой - эти полномочия ОМСУ могут брать на себя только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. Последнее условие вызывает очень много вопросов. При этом на практике может возникнуть замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочия нельзя, исполнять полномочия без ресурсов - тоже.