Файл: Нотариат и его роль в защите гражданских прав и охраняемых законом интересов (Теоретические основы регулирования организационного построения нотариата в конституционном праве РФ).pdf
Добавлен: 27.06.2023
Просмотров: 82
Скачиваний: 3
В конституционном праве сложились неоднозначные подходы к пониманию сущности государственных органов и государственных должностных лиц. По мнению С.А. Авакьяна, орган государства – это коллектив граждан или один гражданин, которые уполномочены государством на осуществление его функций. При этом орган государства наделяется государственно- властными полномочиями, образуется и действует в установленном порядке, занимает свое место в единой системе государственных органов[17]. При таком определении нотариальные конторы могут быть отнесены к категории государственных органов в том смысле, что они осуществляют государственные функции и наделяются государственно-властными полномочиями. Однако не совсем ясно, только ли государственные функции может осуществлять орган государства, или допускается осуществление им явно негосударственных функций; вправе ли государственный орган оказывать публичные услуги за непосредственно вносимую плату, минуя бюджетную систему. Немаловажное значение имеет также вопрос о месте нотариальных органов в системе органов государства с учетом нормативного содержания статьи 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (поскольку нотариальные конторы явно не относятся ни к одной из "классических" ветвей власти).
По этой причине С.А. Авакьян совершенно точно указывает, что нотариат – это "специально учрежденные государственные органы, некоторые государственные служащие и занимающиеся частной практикой граждане- профессионалы", уполномоченные совершать нотариальные действия[18]. При такой правовой конструкции частнопрактикующие нотариусы явно выпадают из категории государственных должностных лиц, а частные нотариальные конторы – из категории государственных органов, несмотря на то, что они выполняют отдельные публичные функции от имени государства.
Однако эта точка зрения разделяется не всеми авторами. Для многих научных работ характерно отнесение всех нотариусов и нотариальных контор к категориям государственных должностных лиц и государственных органов без надлежащей дифференциации и вне зависимости от того, является ли нотариус частнопрактикующим, или нет. Однако подобные подходы заслуживают критического осмысления, поскольку носителями публичных полномочий могут быть не только общественные служащие, но и "свободные профессионалы". Для латинской системы нотариата характерно не только осуществление нотариусом публичной функции, полученной от государства как частицы его власти, но и организация работы нотариуса в качестве лица свободной профессии[19]. В этом смысле трактовка статуса частнопрактикующего нотариуса как государственного должностного лица явно противоречит его подлинной конституционно-правовой природе, поскольку частнопрактикующий нотариус самостоятельно планирует и организует свою деятельность, несет бремя расходов на содержание нотариальной конторы, штата сотрудников и нотариального архива[20]. Что касается государственного контроля за деятельностью частнопрактикующих нотариусов, то этот контроль должен пониматься не как внутренний, административный контроль, а преимущественно внешний государственный контроль за функционированием частной подсистемы нотариата.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что в институциональном смысле нотариат представляет собой систему государственных и частнопрактикующих нотариусов, а также их объединений, осуществляющих от имени государства правоохранительно-юрисдикционные функции в сочетании с оказанием частной юридической помощи гражданам и организациям. В более узком юридическом смысле нотариат – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения в области формирования и функционирования нотариата как социально-правового института[21]. Наконец, нотариат можно понимать и как профессиональную юридическую корпорацию, организацию и деятельность которой обеспечивает механизм конституционно-правового регулирования общественных отношений.
1.2 Нотариат в правовой системе России
Изучение проблемы места нотариата в правовой системе России сопряжено с анализом понятия нотариата в узком юридическом смысле как системы правовых норм, регулирующих общественные отношения в области формирования и функционирования нотариата как социально-правового института и корпоративного сообщества. Будучи объектом правовой регламентации, нотариальная деятельность нуждается в теоретическом осмыслении с точки зрения методологии юридического регулирования, общих и частных подходов законодателя к установлению прав и обязанностей соответствующих субъектов правоотношений, а также правовых процедур. Все это в совокупности образует некую подсистему действующего российского права, место которой нуждается в выяснении и теоретическом обосновании.
Одной из конструкций, характеризующих место нотариата в правовой системе России, является понятие нотариального права в объективном смысле этого словосочетания. Такой подход, в частности, предложен в докторской диссертации И.Г.Черемных, а также в ряде иных научных публикаций. В отличие от указанных авторов, В.В. Гошуляк считает «преждевременным вывод о появлении нотариального права как самостоятельной отрасли права», аргументируя это тем, что каждая отрасль права должна иметь свои предмет, методы, задачи, функции и иные подобные характеристики[22].
Нотариат – составная часть любой правовой системы[23]. Поэтому расхождение в данных научных позициях во многом объясняется фактическим построением базовых отраслей современного российского права преимущественно на основе романо-германских юридических традиций и опыта советского государства и права[24]. Если признать, что нотариальное право представляет собой самостоятельную отрасль российского права, необходимо отнесение его либо к публичной, либо к частной отраслям, выяснение его материально-правовой или процессуальной природы. Однако и в этом случае останется ряд проблемных вопросов, связанных с конституционно-правовым, гражданско-правовым и административно-правовым регулированием организации и деятельности нотариата.
Традиционно нотариат связывается с гражданско-правовыми отношениями, что обусловлено неразрывной связью компетенции нотариата с удостоверением юридических фактов, влекущих за собой возникновение, изменение и прекращение именно гражданских правоотношений. Однако нередко авторы, отстаивающие необходимость "вернуть нотариат в сферу гражданско-правовых отношений", в своей аргументации ограничиваются лишь общими суждениями о несовершенстве гражданского законодательства, упуская комплексные теоретико-методологические проблемы соотношения предмета, методов, задач и функций тех или иных систем правовых норм[25]. В юридической литературе можно встретить и более аргументированные высказывания о целесообразности отнесения нотариата к гражданско-правовым институтам. Так, по мнению Т.Г. Морщаковой, нотариат, адвокатуру и даже суды целесообразно рассматривать "не как государственные институции, а как структуры, более всего приближенные к структуре гражданского общества"[26]. При всей авторитетности данной точки зрения, следует подчеркнуть, что понимание нотариата как института гражданского общества еще не означает, что правовое регулирование нотариата составляет преимущественно материю гражданского права.
Исторически русский нотариат конституировался в результате "отделения нотариальной части от судебной"[27]. Видимо, по этой причине в дореволюционный период "там, где нет нотариусов или где их должности не замещены", полномочия нотариусов возлагались на мировых и городских судей. Эта традиция была отчасти воспринята и в законодательстве советского периода отечественной истории. Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1956 г. "О расширении прав краевых, областных судов и упразднении управлений министерств юстиции союзных республик при краевых, областных Советах народных депутатов трудящихся"[28] руководство государственными нотариальными конторами возлагалось на краевые, областные суды.
Близость нотариальных и судебных функций дает основания полагать, что нотариальное право не может отождествляться с гражданско-правовым механизмом регулирования общественных отношений. Суды общей и арбитражной юрисдикции не в меньшей мере связаны нормами гражданского законодательства, однако судоустройство и порядок отправления правосудия никогда не считались предметом гражданского права. При этом следует признать, что гражданско-правовые аспекты нотариальной деятельности не ограничиваются удостоверением юридических фактов гражданско-правового значения. Например, при решении вопроса о создании нотариальной конторы в том или ином населенном пункте "исходить нужно из соображений самоокупаемости конторы"[29]. Вопрос о самоокупаемости по своей природе является более цивилистическим, нежели публично-правовым.
Несмотря на определенную степень самоуправляемости нотариата как профессиональной юридической корпорации, он нуждается в определенном управляющем воздействии со стороны государства, что составляет предмет административно-правового регулирования общественных отношений. Даже дореволюционный русский правовед А.М. Фемелиди подчеркивал, что "возложив на нотариусов очень важное и ответственное дело совершения и укрепления публичных актов", законодатель должен позаботиться также и о том, чтобы "предотвратить возможные с их стороны злоупотребления, организовать строгий надзор за ними и установить строгую ответственность за упущения и злоупотребления по должности". Ответственность нотариусов, разумеется, не обязательно должна исчерпываться пределами уголовно- правовых и административно-правовых санкций, при этом законодатель вправе и обязан наделить соответствующей контрольно-административной компетенцией органы исполнительной государственной власти.
Административно-правовой аспект в правовом регулировании нотариата, однако, нередко преувеличивается. Так, Ю.Н.Власов и В.В.Калинин говорят об "административном единстве" системы нотариата, что должно обеспечиваться, по их мнению, не только полномочиями министерства юстиции и его территориальных органов, но и установленными законом функциями нотариальных палат[30]. С нашей точки зрения, регламентируемый в текущем законодательстве статус нотариальных палат не охватывается предметом и методологией административно-правового регулирования общественных отношений, поскольку деятельность нотариальных палат по своей природе является не государственно-управленческой, а самоуправленческой, которая базируется на исследованных выше конституционных принципах профессиональной корпоративности.
В этой связи нельзя согласиться с М.Ю.Плетневым, что контроль за деятельностью нотариусов охватывается лишь тремя формами – судебной, профессиональной и налоговой[31]. В действительности, каталог подобных форм следует дополнить, как минимум, конституционным контролем (в аспекте реализации компетенции Конституционного Суда Российской Федерации по проверке конституционности законодательства о нотариате и разрешения споров о компетенции между соответствующими государственными органами)[32], а также административным контролем, осуществляемым органами юстиции. Что касается профессионального контроля – то это, на наш взгляд, компетенция не столько органов юстиции, сколько предмет ведения самоуправляющегося нотариата как профессиональной юридической корпорации, функционирующей на демократических принципах[33].
Увлеченность административно-правовыми подходами к правовому регулированию организации нотариата обусловлена еще сохраняющимися во многом традициями советского государственного нотариата. В этой связи М.А.Долгов совершенно справедливо считает недопустимым возврат к модели тотальной юрисдикции министерства юстиции по отношению к нотариату. По мнению цитируемого автора, в современном законодательстве России необходимо четкое выделение нотариальных функций, что базируется на "позитивистской концепции правопонимания" и соответствует Конституции Российской Федерации, которая "не исключает для государства возможность делегировать полномочия негосударственным правозащитным институтам.
Ограниченность административно-правового регулирования нотариата обусловлена такими важными обстоятельствами, как социально значимый статус нотариата и необходимость его общественного признания[34], отказ от полного господства государственных нотариальных контор и постепенное их вытеснение с рынка профессиональных услуг за счет более высокого качества деятельности частного нотариата, отказ от восприятия нотариата как "вспомогательного юридического инструмента"[35], необходимость подлинно профессиональной защиты имущественных прав субъектов гражданского оборота[36]. Однако ограниченность административно-правового регулирования нотариальной деятельности не означает, что нотариат полностью исключается из сферы административно-правового воздействия. В условиях построения конституционного и правового государства крайне важно, чтобы в законодательстве были четко оговорены полномочия органов исполнительной власти в отношении нотариата, которые не подлежали бы расширительному толкованию.
Изученные выше проблемы позволяют перейти к исследованию вопроса о сфере конституционно-правового регулирования нотариата. Следует подчеркнуть, что проблематика предмета конституционного права является весьма дискуссионной, о чем неоспоримо свидетельствует ряд научных публикаций на данную тему. Это – предмет самостоятельного научного исследования. Однако применительно к изучению заявленной проблематики нужно отметить, что конституционное право России охватывает, по крайней мере, следующие группы общественных отношений в сфере нотариата:
1) определение общих подходов к организации нотариата в государстве как основы конституционного строя;