Файл: Смелова С.В. Уголовная ответственность за превышение должностных полномочий.doc

Скачать файл
Заказать решение

ВУЗ: Не указан

Категория: Не указан

Дисциплина: Не указана

Добавлен: 14.10.2020

Просмотров: 2750

Скачиваний: 18

ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.

Федеральная служба исполнения наказаний Вологодский институт права и экономики

С.В. Смелова

УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ЗА ПРЕВЫШЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

Монография

Вологда- 2012

ББК 67.408.117 С 50

Смелова С.В. Уголовная ответственность за превышение долж­ностных полномочий: Монография. - Вологда: ВИПЭ ФСИН Рос­сии, 2012. - 147 с.

ISBN 978-5-94991-208-9

Рецензенты:

Зарипов З.С. - профессор кафедры криминологии и организации профилактики преступлений Академии права и управления ФСИН Рос­сии, доктор юридических наук, профессор;

Середа С.П. - старший научный сотрудник организационно-науч­ного отдела ВИПЭ ФСИН России, кандидат юридических наук.

Монография посвящена изучению теоретических и практических проблем квалификации превышения должностных полномочий. Значительное внимание уделено отечественному и зарубежному опыту регулирования ответственности за данный вид преступления.

Признаки превышения должностных полномочий рассматриваются с уче­том происшедших в 2007-2011 гг. изменений в законодательстве о государствен­ной и муниципальной службе, местном самоуправлении, касающихся правово­го положения субъекта данного преступления, а также с учетом потребностей современной правоприменительной практики и в свете последних достижений юридической науки. В работе использованы данные статистики МВД России, опубликованные в 1998-2011 гг., материалы судебной практики Верховного Суда Российской Федерации и следственно-судебной практики некоторых ре­гионов России, а также результаты анкетирования судей федеральных судов, сотрудников органов предварительного следствия и прокуратуры по вопросам квалификации превышения должностных полномочий.

Работа может быть использована при преподавании дисциплин уголовно-правового цикла, а также в научно-исследовательской деятельности. Она может представлять интерес для работников судебных органов, органов следствия, прокуратуры, адвокатуры.

ISBN 978-5-94991-208-9

© ВИПЭ ФСИН России, 2012 ©Смелова С.В., 2012

Введение

Важнейшим направлением государственной политики Рос­сийской Федерации является реализация на практике комплекса мер, в том числе правового характера, в области противодействия коррупции1. В связи с этим актуально рассмотрение проблем ре­гламентации ответственности за преступления, совершаемые с незаконным использованием лицом своего должностного положе­ния, к наиболее общественно опасным из которых наряду со злоу­потреблением должностными полномочиями относится превыше­ние должностных полномочий.

Обзор статистических данных о состоянии преступности в России за 1999-2010 гг. свидетельствует о тенденции роста чис­ла деяний, предусмотренных ст. 286 Уголовного кодекса Рос­сийской Федерации. Так, в 1999 г. был зарегистрирован 3001 факт превышения должностных полномочий, в 2002 г. - 5414, в 2008 г. - 5804. Удельный вес этого противоправного посягатель­ства в структуре преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления в 1999-2010 гг. составлял 20-23%. Количество осужденных по ст. 286 УК РФ от общего числа осужденных за

1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 (в ред. от 12.09.2011 г. № 1192) «О мерах по противодействию коррупции» // Рос. газета. 2008. 22 мая; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 г. № 329-ФЗ) «О противодействии коррупции» // Там же. 30 дек.; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"» // Там же; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 г. № 329-ФЗ) «О вне­сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О про­тиводействии коррупции"» // Там же; Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Фе­дерального закона "О противодействии коррупции"» // Там же. 2010. 23 июля.

3

преступления гл. 30 (ст. 285-293) УК РФ в 2009 г. составляло 24%1.

Вместе с тем приведенные цифры не в полной мере отражают масштабы распространенности превышения должностных полномо­чий в силу высокой латентности преступлений данного вида, свя­занной в числе прочего с недостатками практики применения ст. 286 УК РФ. Изучение последней показывает, что правоприменитель ис­пытывает затруднения при квалификации данного преступления в том числе по причине несовершенства нормативно-правовой базы. Несмотря на то что со времен УК РСФСР 1960 г. конструкция основ­ного состава превышения должностных полномочий не претерпела значительных изменений, законодательные нововведения относи­тельно некоторых норм гл. 30 УК РФ порождают дополнительные вопросы о целесообразности таковых и для нормы ч. 1 ст. 286 УК РФ2.

Следственно-судебные органы при рассмотрении дел о превы­шении должностных полномочий вплоть до ноября 2009 г. были вынуждены обращаться к разъяснениям, содержавшимся в По­становлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полно­мочий, халатности и должностном подлоге» (далее - постановление № 4 Пленума Верховного Суда СССР)3. Названные рекомендации были предложены применительно к ст. 170 и 171 УК РСФСР 1960 г., не учитывали изменения системы квалифицирующих признаков де­яний и потребностей современной правоприменительной практики.

1См.: Преступность, криминология, криминологическая защита /
Под ред. А.И. Долговой. М., 2007. С. 356; Экстремизм и другие крими­
нальные явления / Под. ред. А.И. Долговой, Е.Г. Чуганова, С.Д. Белоцер-
ковского. М., 2008. С. 231-232; Новая криминальная ситуация: оценка и
реагирование / Под ред. А.И. Долговой. М., 2009. С. 348; Форма № 10.3 от­
четности Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
http://www.cdep.ru

2 См., напр.: Федеральный закон от 8 апреля 2008 г. № 43-ФЗ «О внесении
изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // Рос. газета. 2008. 12
апр.; Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ «О внесении изменений
в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты
Российской Федерации» // Там же. 2011. 9 дек.

3 См.: Бюллетень ВС СССР. 1990. № 3. С. 14-18.

Представленные в юридической литературе многочисленные работы, посвященные различным аспектам ответственности как за должностные (служебные) преступления в целом, так и за их от­дельные виды, не привели к единообразному толкованию в науке уголовного права понятия превышения должностных полномочий. По-прежнему недостаточно внимания уделено характеристике дей­ствий и их последствий при превышении должностных полномочий, субъекта деяния, обозначенного в ч. 2 ст. 286 УК РФ, и иным спор­ным моментам квалификации данного преступления.

Существенные изменения были внесены в 2007-2011 гг. в за­конодательство Российской Федерации о муниципальной службе и в нормативные акты, регламентирующие деятельность некото­рых органов государственной власти Российской Федерации и ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации. В 2009-2011 гг. продолжен процесс реформирования системы государ­ственной службы Российской Федерации, одной из задач которого является формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы1. Соответствующие новеллы обуслов­ливают необходимость их учета при трактовке субъекта превышения должностных полномочий в теории уголовного права и правопри­менительной деятельности. Об этом свидетельствуют дополнения, внесенные в 2007-2011 гг. в примечания к ст. 285 УК РФ, исследова­нию которых еще не уделено достаточного внимания2.

1См.: Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261
(в ред. от 12.01.2010 г. № 59) «О Федеральной программе "Реформирование и
развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013
годы)"» // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277; Распоряжение Правительства Россий­
ской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р «О Концепции развития уголов­
но-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» // Там же.
2010. №43. Ст. 5544.

2 См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ (в ред. от
04.05.2011 г. № 99-ФЗ) «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона "О Го­
сударственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» // Рос. газета. 2007.

  1. дек.; Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в
    Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об
    административных правонарушениях в связи с совершенствованием государ­
    ственного управления в области противодействия коррупции» // Там же. 2011.

  2. мая.


4

4


5

5





Изложенные обстоятельства позволяют сделать вы­вод о своевременности и значимости теоретического анали­за вопросов, связанных с законодательным описанием и про­блемами квалификации преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ, и разработки на этой основе предложений и рекомен­даций по совершенствованию уголовного законодательства и прак­тики его применения.

Глава 1. Развитие уголовного законодательства

о превышении должностных полномочий

в России и странах ближнего зарубежья

1.1. История развития нормы об ответственности

за превышение должностных полномочий

в российском законодательстве

Историко-сравнительный анализ развития отечественного законодательства об ответственности за превышение должност­ных полномочий позволяет выявить тенденции и выделить пози­тивные моменты его эволюции, определить направления совер­шенствования действующего уголовного закона.

Истоки формирования состава превышения полномочий следует относить к судебникам 14971 и 15502 гг., принятие ко­торых было связано с усилением власти государя и созданием в XIV-XVI вв. новой системы государственного управления. Являясь своего рода «"инструкцией" для организации судебно­го процесса»3, судебники вместе с тем предусматривали ответ­ственность лиц, осуществлявших властные полномочия в сфере судопроизводства, за частные случаи нарушения этих полно­мочий. Так, Судебник 1550 г. содержал нормы о неосторожном вынесении неправосудного решения и об умышленном непра­восудии, связанном с взятием посула. Субъектами такого не­правосудия были «государевы служилые люди» - боярин, дво­рецкий, казначей, дьяк и подьячий, подлежавшие персональной ответственности (ст. 3-5). Для высших чиновников наказание по принципу права-привилегии определял государь, низшие

1См.: Памятники русского права / Под ред. Л.В. Черепнина. М., 1955.
Вып. 3. С. 346-373.

2 См.: Там же. М., 1956. Вып. 4. С. 233-261.

3 Исаев И.А. История государства и права России: Курс лекций. М., 1994.
С. 40.

6

6


7

7





чины суда заключались в тюрьму или подвергались торговой казни1.

Запреты на частные случаи превышения власти были закре­плены и в Соборном уложении 1649 г. В ст. 150 гл. X «О суде» го­ворилось: «А которые Воеводы и Дьяки и всякие приказные люди, будучи у Государевых дел в городех, учнут городским и уездным всяких чинов людем чинити продажи и убытки, и в том на них бу­дут челобитчики, и сыщется про их продажи и про насильство до-пряма: и на тех Воеводах по сыску всятое правити тем людем, кого они чего изобидят, да них же имати на Государя пеню, что Государь укажет, смотря по делу»2. За незаконное освобождение губным це­ловальником разбойника или татя либо похищение изъятого у него имущества виновный подлежал наказанию кнутом и отстранению от должности (ст. 84 гл. XXI)3.

Тенденция к установлению ответственности отдельных катего­рий служащих сохранялась в законодательных актах XVIII - начала XIX вв. В частности, артикул 33 Артикула воинского 1715 г. предус­матривал ответственность офицеров за насилие над подчиненными солдатами «без важных и пристойных причин»4. В артикуле 183 под страхом наказания «смертию» запрещалось отбирать деньги у лю­дей, идущих сквозь караул5.

Собственно понятие «превышение власти» впервые было ис­пользовано применительно к действиям министров в § 279 Обще­го учреждения министерств 1811 г. Превышением власти считались случаи, «когда министр, превысив пределы своей власти, постано­вит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреж­дений или же собственным своим действием и миновав порядок, для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления»6. В законах «О престу­плениях чиновников по службе», составивших разд. V т. XV Свода

1См.: Памятники русского права / Под ред. Л.В. Черепнина. Вып. 4. С. 233.

2 Российское законодательство X-XX веков: В 9 т. / Под общ. ред.
О.И. Чистякова. М., 1985. Т. 3: Акты Земских Соборов. С. 125.

3 См.: Там же. С. 244.

4 Там же. М., 1986. Т.4: Законодательство периода становления абсолютиз­
ма. С. 334.

5 См.: Там же. С.361.

6 Там же. М., 1988. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века. С. 122.

8

законов 1832 г., это понятие было распространено на всех должност­ных лиц (ст. 278)1.

Наиболее детально в дореволюционном законодательстве ответ­ственность за преступления по службе регламентировалась в Уло­жении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., действо­вавшем до октября 1917 г.2 Профессор А.Н. Трайнин характеризовал соответствующие нормы уложения как «особое должностное уложе­ние, содержащее немногим менее статей (183), чем весь Уголовный Кодекс РСФСР»3.

В гл. II «О превышении власти и противозаконном оной бездей­ствии» разд. V «О преступлениях и проступках по службе государ­ственной и общественной» уложения в нормах-дефинициях раскры­валось содержание превышения власти и в отличие от ч. 1 ст. 286 УК РФ перечислялись конкретные формы превышения властных полномочий. Служащий признавался «превысившим власть, ему вверенную, когда, выступив из пределов и круга действий, которые предписаны ему по его званию, должности, месту или особенному поручению, учинит что-либо в отмену или же вопреки существую­щих узаконений, учреждений, уставов или данных ему наставлений, или же вопреки установленному порядку предпишет или примет меру, которая не иначе может быть принята, как на основании нового закона, или, присвоив себе права, ему не принадлежащие, самоволь­но решит какое-либо дело, или же дозволит себе какое-либо действие или распоряжение, на которое нужно было разрешение высшего на­чальства, не испросив оного надлежащим образом» (ст. 367)4.

Не рассматривались как превышение власти согласно ст. 369 уложения следующие случаи: «1) когда Министр или другой госу-

1См.: Российское законодательство X-XX веков: В 9 т. / Под общ. ред.
О.И. Чистякова. М., 1988. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века.
С. 368.

2 В последующем, если не указано иное, имеется в виду уложение в редак­
ции 1845 г.

3 Трайнин А. О должностных преступлениях (должностное преступление,
должностное лицо, соучастие частных лиц в должностных преступлениях и
система должностных преступлений по уголовному кодексу) // Право и жизнь.
1924. №9. С. 45.

9

9


4 Российское законодательство X-XX веков /Под общ. ред. О.И. Чистякова.
Т. 6. С. 266.

дарственный сановник отступит в своих действиях от обыкновен­ных правил, по особенному на сей случай или вообще на случай сего рода данному от Верховной Власти уполномочию; 2) когда чиновник или иное должностное лицо, в каких-либо чрезвычайных обстоятельствах, возьмет на свою ответственность принятие также чрезвычайной, более или менее решительной меры, и потом дока­жет, что оная в видах государственной пользы была необходима, или что по настоятельности дела он не мог, без видимой опасности или вреда для службы, отложить принятие сей меры до высшего на то разрешения»1.

Система наказаний за превышение власти была достаточно сложной, на что обращалось внимание в юридической литературе2. Законодатель различал три вида превышения власти в зависимости от «важности дела» и «сопровождавших оное обстоятельств». Если последствия действий виновного не были важны, тот подвергался замечанию, выговору или вычету из времени службы (ст. 372). Пре­вышение власти без отягчающих обстоятельств влекло либо отре­шение от должности, либо исключение из службы, либо заключение в крепость, а в случаях «особо важных» лишение всех особенных, лично и по состоянию присвоенных ему прав и преимуществ со ссылкой (ст. 370). Опасным признавалось превышение власти в це­лях совершения преступления - виновный приговаривался к высшей мере наказания, определенного за это преступление (ст. 371)3.

Отметим, что в редакции уложения 1885 г. наказание за превы­шение власти без отягчающих обстоятельств было смягчено4, что вы­звало одобрение некоторых правоведов. По мнению А. Лохвицкого, например, «слишком строгое наказание за превышение власти, в осо­бенности чиновников исполнительной части, может совершенно по­давить в них энергию и произвести другое зло - бездействие власти»5.

1Российское законодательство X-XX веков /Под общ. ред. О.И. Чистякова.
Т. 6. С. 266.

2 См., напр.: Есипов В.В. Уголовное право. Часть особенная. Преступления
против государства и общества. М., 1912. С. 97-99.

3 См.: Российское законодательство Х-ХХ веков / Под общ. ред. О.И. Чи­
стякова. Т. 6. С. 267.

4 См.: Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе государствен­
ной и общественной. Ташкент, 1913. С. 100, 101.

5 Лохвицкий А. Курс русского уголовного права. СПб., 1871. С. 435.

10

Позитивным моментом в эволюции законодательства стало выделение норм о превышении власти с применением насилия и оружия (ст. 373 уложения). В уголовных кодексах России XX в. по­добные обстоятельства всегда учитывались при конструировании квалифицированного состава данного преступления. Вместе с тем современные исследователи справедливо отмечают, что уложение 1845 г. «положило начало широкому применению оценочных поня­тий в качестве отягчающих обстоятельств»1. Указав критерии при­менения того или иного наказания, законодатель не провел четкой границы между важными и неважными последствиями превышения власти. Установление степени их важности, как и в настоящее время, было передано на усмотрение суда. По толкованию Сената, «все раз­личие, какое существует между 341 и 343 ст. уложения2, заключается в том, насколько превышение власти представляется важным само по себе и по тем обстоятельствам и последствиям, которыми оно сопровождалось (В.Д.П. 6 марта 95 г., д. № 1)», но «условием при­менения 343 ст. ставится не только то, чтобы последствия превыше­ния власти не были важны, но чтобы они и не могли быть таковыми (Приг. 1-XI-88 г., Манькова)»3.

Смотрите также файлы