ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 7184
Скачиваний: 9
Тем самым обеспечивается разграничение полномочий федерального законодателя и законодателя субъекта РФ в рассматриваемой сфере (см. п. 3 ч. 1 ст. 1.3 и п. 1 ч. 1 данной статьи).
3. В п. 2 ч. 1 комментируемой статьи к ведению субъекта РФ отнесена организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. К сожалению, законодатель не раскрыл понятие "организация производства", хотя следовало бы учесть содержание п. 4 ч. 1 ст. 1.3, согласно которому к ведению Российской Федерации в лице федерального законодателя относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях применительно к полномочиям всех органов административной юрисдикции. В связи с этим во всех законодательных актах субъектов РФ об административных правонарушениях даны отсылки к разделу IV КоАП РФ "Производство по делам об административных правонарушениях". На наш взгляд, нет оснований изменять действующий порядок.
4. Законами субъектов РФ об административных правонарушениях в соответствии с ч. 2 ст. 22.1 и п. 3 ч. 1 комментируемой статьи КоАП РФ определяется подведомственность дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена этими законами. Исходя из содержания ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ следует сделать вывод, что законом субъекта РФ такие дела могут быть отнесены к компетенции мировых судей (они - суды субъектов РФ); комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (имеются в виду районные (городские), районные комиссии в городах, как они названы в ст. 23.2 КоАП РФ, но при этом надо учитывать нормы Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации"); административные комиссии и иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации; органы исполнительной власти и их учреждения, наделенные законом субъекта РФ соответствующими полномочиями.
Следует отметить, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (с изм. и доп.) включены в указанную федеральную систему. Порядок организации этих комиссий определяется законами субъектов РФ (см. комментарий к ст. 23.2).
5. Учитывая нормы ч. 5 ст. 1.3 КоАП РФ, в данной статье (ч. 4) предусмотрена возможность отнесения к подведомственности органов исполнительной власти субъектов РФ рассмотрения дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена настоящим Кодексом, при условии что такая подведомственность и полномочия соответствующих должностных лиц будут определены в конкретных статьях гл. 23 КоАП РФ.
6. Учитывая полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по рассмотрению двух категорий дел об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена либо законом субъекта РФ, либо КоАП РФ, комментируемая статья устанавливает порядок определения перечня должностных лиц органов исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.
Согласно п. 6 ч. 1 данной статьи к ведению субъекта РФ отнесено определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законом данного субъекта РФ.
В ч. 5 данной статьи установлено, что должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ в пределах своей компетенции уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, только в случаях, указанных в ст. 28.3.
7. Новеллой Кодекса является предоставление субъекту РФ в лице его законодательного органа права наделять отдельными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, перечисленных в пунктах 4 - 6 ч. 1 комментируемой статьи, органы местного самоуправления. В этом случае должностные лица органа местного самоуправления в пределах установленного для них перечня будут вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена законом субъекта РФ.
Кроме того, органам местного самоуправления ныне предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ или законом субъекта РФ, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий, делегированных Российской Федерацией или субъектом РФ, а также при осуществлении муниципального контроля.
Такие случаи должны быть предусмотрены законом субъекта РФ.
Таким образом, можно сделать вывод о существенном расширении полномочий субъектов РФ в сфере применения норм КоАП РФ.
Статья 1.4. Принцип равенства перед законом
Комментарий к статье 1.4
1. Закрепленный в ч. 1 настоящей статьи принцип относится к числу основных принципов, действующих при производстве по делам об административных правонарушениях. Содержание статьи прямо вытекает из провозглашенного ст. 19 Конституции РФ положения о равенстве всех перед законом и судом и о предоставлении государством гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Содержание принципа раскрывается и применительно к юридическим лицам, которые также могут нести ответственность за совершенное правонарушение. Специфические особенности ответственности юридических лиц и значение для них принципа равенства перед законом отражены в словах "независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности".
2. Равенство граждан перед законом при рассмотрении дела об административном правонарушении означает, что в отношении всех граждан применяются одни и те же материальные нормы и процессуальные правила. Одинаково для всех действуют нормы о понятии административного правонарушения, об обстоятельствах, исключающих возможность привлечения к ответственности, принципы назначения наказания, порядок рассмотрения дела, исследования и оценки доказательств, вынесения постановления, порядок его обжалования, рассмотрения жалобы, исполнения постановления и др.
Все эти вопросы регламентированы в законе, и производство по делам об административных правонарушениях осуществляется в соответствии с его требованиями. Единый для всех граждан закон не дает никому привилегий в зависимости от служебного, социального, имущественного положения или других обстоятельств. Содержание комментируемой статьи полностью соответствует ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей, что все люди равны перед законом и имеют право без всякого различия на равную защиту закона.
3. Конституционный принцип равенства граждан перед законом и судом в настоящей статье Кодекса получил дальнейшее развитие. Он действует как в тех случаях, когда дела об административных правонарушениях уполномочен рассматривать судья, так и тогда, когда дела рассматривают другие органы, например комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, должностные лица органов внутренних дел, пограничных органов и др.
4. Из равенства граждан и юридических лиц перед законом вытекает и их равенство перед судьей, органом, должностным лицом, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении. Поскольку при производстве по делам об административных правонарушениях применяются единые для всех правила, ни для кого не могут быть созданы более благоприятные условия либо, напротив, установлены не предусмотренные законом ограничения.
5. В ч. 2 комментируемой статьи предусмотрено, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности лиц, выполняющих определенные государственные функции, устанавливаются Конституцией РФ и федеральным законом. В числе этих лиц называются депутаты, судьи и прокуроры.
В Конституции РФ об особых условиях привлечения к ответственности, в том числе и административной, говорится применительно к членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы (ст. 98) и судьям (ст. 122). Подробно эти вопросы рассмотрены в ст. 65 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации".
В связи с этим на практике возникли вопросы о соответствии Конституции РФ законов, ограничивающих возможность привлечения к уголовной и административной ответственности членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей. Эти вопросы рассматривались Конституционным Судом РФ. В его Постановлении от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений ч. ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп.) указывается, что "неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности". Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), а с другой - нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52) (Вестник КС РФ. 1996. N 2. С. 150).
Вопросы, касающиеся неприкосновенности судей, рассмотрены в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 марта 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан Р.И. Мухаметшина и А.В. Барбаша (Вестник КС РФ. 1996. N 2. С. 21).
6. Порядок привлечения к уголовной и административной ответственности прокуроров определен в ст. 42 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".
Статья 1.5. Презумпция невиновности
Комментарий к статье 1.5
1. Принцип презумпции невиновности в законодательстве об административной ответственности - совершенно новое явление. Указанный принцип не провозглашался в законодательстве об административной ответственности.
2. Сопоставление настоящей статьи Кодекса с содержанием ст. 49 Конституции РФ показывает, что комментируемая норма воспроизводит и развивает конституционные положения о презумпции невиновности с учетом особенностей, присущих законодательству об административной ответственности, в частности производству по делам об административных правонарушениях. При этом рамки действия презумпции невиновности расширяются и включают в ее орбиту лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Положения комментируемой статьи пронизаны идеей гуманности, законности и справедливости, наполняют принцип презумпции невиновности конкретными требованиями, обязательными для реализации всеми, кто участвует в административном процессе.
3. В ч. 1 комментируемой статьи указывается на прямую связь административной ответственности с установлением вины. Это полностью согласуется с требованиями презумпции невиновности. Вина - важнейший признак административного правонарушения, для установления наличия или отсутствия которого происходит разнообразная проверочная и доказательная процессуальная деятельность должностных лиц, на которых возлагаются обязанности по привлечению к административной ответственности.
Понятие административного правонарушения, как оно определено ст. 2.1 настоящего Кодекса, специально выделяет в качестве обязательного признака вину в форме умысла или неосторожности. При этом должна быть доказана та форма вины, при наличии которой наступает административная ответственность. Например, в соответствии со ст. 19.5 Кодекса невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), наказуемо при совершении этих действий как по умыслу, так и по неосторожности. В то же время неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.4 Кодекса), или мелкое хищение (ст. 7.27) требуют наличия умысла в действиях нарушителя, а ст. 9.10 "Повреждение тепловых сетей, теплопроводов, совершенное по неосторожности", как видно из наименования статьи, предполагает только неосторожную вину.
Все сказанное касается не только признаков состава административного правонарушения в целом, но и каждого из составляющих его эпизодов. Если в том или ином эпизоде не установлена вина лица, привлекаемого к ответственности, этот эпизод в соответствии с комментируемой нормой должен быть исключен из доказательств по делу. Если лицу вменяется совершение нескольких правонарушений, должна быть доказана вина в совершении каждого из них.
4. В ч. 2 настоящей статьи изложена суть презумпции невиновности применительно к случаям привлечения лица к административной ответственности.
Объединяющим началом, объясняющим распространение упомянутого принципа и на привлекаемых к административной ответственности лиц, является обвинение в совершении существенного правонарушения и возложение за это установленной законом ответственности. Есть сходные обстоятельства, исключающие как уголовную, так и административную ответственность, например крайняя необходимость или невменяемость.
В ч. 2 настоящей статьи под защитой закона от возможного необоснованного обвинения находится лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Именно это лицо считается невиновным до того, как наступят условия, приведенные в этой части статьи. Таким условием является доказанность вины в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установление ее вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Под порядком, предусмотренным Кодексом, имеются в виду правила о порядке возбуждения дела об административном правонарушении, рассмотрения дел об административных правонарушениях, пересмотра постановлений и решений по этим делам.
Специфической особенностью применения принципа презумпции невиновности к лицу, привлекаемому к административной ответственности, является предоставление права признать его вину не только судье, но и органам, должностным лицам, рассмотревшим дело (см. комментарий к ст. 22.1). Все они, как и судьи, должны постоянно помнить о своем высоком предназначении и соблюдать предъявляемые к ним требования каждой из норм, определяющих указанный порядок. Принципиально важным дополнением к существовавшему до недавнего времени положению о производстве по делу об административном правонарушении является требование о вступлении постановления в законную силу.
5. Положение, включенное в ч. 3 данной статьи, прямо вытекает из содержания ее ч. 2, поскольку презумпция невиновности возлагает обязанность доказывать виновность в установленном Кодексом порядке на лиц, уполномоченных возбуждать производство по делам об административных правонарушениях, на судей, соответствующие органы и должностных лиц, и этот порядок должен ими соблюдаться. Именно на них лежит бремя доказывания виновности лица, привлеченного к административной ответственности. Они должны принять все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела. Они не вправе перекладывать свою обязанность на лицо, привлеченное к административной ответственности.