ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 1145
Скачиваний: 2
КОММЕНТАРИЙ К ЛЕСНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 4 ДЕКАБРЯ 2006 Г. N 200-ФЗ
(Постатейный)
А.Ю. ПУРЯЕВА
Предисловие
1 января 2007 г. вступил в силу Лесной кодекс Российской Федерации.
Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ и Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" были опубликованы в "Российской газете" N 277(4243) от 8 декабря 2006 г. Как отмечалось, за полгода до принятия данный законопроект претерпел существенные изменения, и рабочей группой было рассмотрено более 1,5 тыс. поправок, из них 200 поправок было принято. Дискуссии по поводу нового Лесного кодекса Российской Федерации были как на стадии законопроектной работы, так и после вступления его в силу. Одними отмечается, что вновь принятый документ "учитывает современные экономические тенденции и направлен на повышение эффективности лесопользования" (председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды В. Орлов), другими отмечается, что "принятый законодательный акт настолько переворачивает лесные отношения, что превосходит все вместе взятые реформы двух десятилетий... главная задача теперь - постараться хотя бы нормативно-правовыми документами заполнить зияющие пустоты многих отсылочных пунктов и локализовать в меру возможного недостатки этого Кодекса, чтобы не допустить окончательного развала государственной системы управления лесами..." (академик РАСХН Н. Моисеев) <1>.
--------------------------------
<1> Российская лесная газета. 2006. N 5-52(181-182). С. 1.
Лесной кодекс РФ 1997 г. просуществовал 10 лет. По нынешним меркам это немалый срок. К сожалению, тенденции современного законотворческого процесса таковы, что изменения базового федерального законодательства могут происходить настолько часто, насколько только возможно себе это представить. И за последние 3 года это особенно было ощутимо на примере законодательства об охране окружающей среды и смежных отраслей законодательства. Не был исключением и ЛК РФ 1997 г. Достаточно хотя бы привести пример того, как еще до принятия нового Лесного кодекса РФ 2006 г. старую редакцию Лесного кодекса 1997 г. примерно на 80% объема всего текста изменили Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, который должен был вступить в силу с 1 января 2005 г. Но, не успев вступить в силу, 31 декабря 2004 г. стали действовать совершенно другие по своему содержанию изменения в Кодексе, столь же большие по объему, принятые Федеральным законом N 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г. В том и в другом случае это были не простые внесения изменений в Кодекс, а практические его новые редакции, но редакции совершенно разные по своему содержанию. Параллельно велась и работа по разработке проекта нового Лесного кодекса, принятого в декабре 2006 г.
В итоге, Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ не перенял костяк ЛК РФ 1997 г., а наоборот, создал свой заново.
Эффект колебаний нормативных установок естественно влияет на структуру органов исполнительной власти, осуществляющих соответствующие функции, и на объем их полномочий, и при определенной перегрузке изменений эффективной работы от них ждать сложно.
Надо признать, что за десять лет, естественно, существенно поменялись нормы федерального законодательства, регламентирующие смежные с лесным законодательством отрасли, да и вся структура федеральных органов исполнительной власти. Поэтому взаимная корректировка смежных документов при законотворческом процессе неизбежна. Но принятый Лесной кодекс РФ, на наш взгляд, вышел за рамки обычной корректировки и выстроил новую модель лесных отношений, которая сама потребовала изменения огромного спектра федерального законодательства. Так, Федеральным законом "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" вносятся изменения в Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Водный кодекс РФ, Федеральные законы "Об особо охраняемых природных территориях", "Об экологической экспертизе", "Об обороне", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "Об ипотеке (залоге недвижимости)", "О землеустройстве", "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и др.
Вкратце можно отметить, что новый ЛК РФ в целях введения рыночных механизмов в лесные отношения и достижения определенного объема оборотоспособности в лесных отношениях, расширения имущественных отношений максимально приблизил нормы Кодекса к земельному законодательству. С данной целью понимание леса как единого целого было разделено на понятие лесных насаждений и лесных участков. Это видно и по видам прав на лесные участки, и из определения лесного участка, и из того, что леса и многолетние насаждения отныне уже не недвижимое имущество. В вопросах же охраны, воспроизводства лесов, защиты лесов - понимание леса осталось комплексным, то есть не только земли, но и иных компонентов, включая растительность.
Кодекс не имеет привычную структуру деления его на общую и особенную части. И отдельные главы его состоят из двух или даже одной статьи (например, гл. 14). В Кодексе отсутствует обобщенный понятийный аппарат основных терминов и определений. Кодексом расширены виды использования лесов, введены новые виды документации в области управления лесами, отменено привычное деление лесов на 3 группы и на лесные и нелесные земли, изменены виды правоустанавливающих документов на лесные участки, установлен переходный период отмены лесорубочных билетов, ордера, лесного билета, изменяется структура управления лесами как по уровню власти, так и по полномочиям органов государственной власти одного уровня. В лесные отношения теперь включены леса, располагающиеся не только на землях лесного фонда, но и на иных категориях земель (не только на землях обороны и поселений), не достаточно прозрачно отражен вопрос о возможности нахождения лесов, расположенных не на землях лесного фонда, в разных формах собственности, и многое-многое другое.
Главное - земли лесного фонда остались в федеральной собственности, но для реализации Кодекса необходимо принять очень огромное количество подзаконных нормативных актов. В переходный период отчасти будут действовать нормы ЛК РФ 1997 г. (см. ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации").
Будем надеяться, что принятый документ поможет решить проблемы, обозначенные Президентом нашей страны В. Путиным: повысить доходность от лесопользования, улучшить процесс лесовосстановления, произвести позитивные перемены в лесной промышленности, в частности в первичной обработке и переработке древесины, реализовать принятую Концепцию развития лесного хозяйства на 2003 - 2010 годы и Основные направления развития лесной промышленности до 2015 г. и многое другое <1>.
--------------------------------
<1> См.: Российская лесная газета. 2006. N 14-15(144-145). С. 1.
Автор настоящего издания надеется, что данный труд, отражающий некоторые проблемы и противоречия лесного законодательства, поможет как практическим работникам лесного хозяйства, так и иным заинтересованным лицам в их нелегком труде!
4 декабря 2006 года
N 200-ФЗ
ЛЕСНОЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные принципы лесного законодательства
Комментарий к статье 1
По своему значению любые принципы являются основными, исходными положениями какой-либо теории, учения, руководящими идеями, основными правилами. Законодатель достаточно часто в кодифицированных источниках, в федеральных законах применяет использование принципов той или иной отрасли законодательства. Прослеживается тесная связь основных принципов лесного законодательства с основными принципами охраны окружающей среды, закрепленными в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". И это естественно, т.к. лесное законодательство и законодательство об охране окружающей среды являются смежными, а с точки зрения отрасли права они объединены экологическим правом как его составные части: названный Федеральный закон относится к природоохранительному законодательству, а Лесной кодекс - к природоресурсному законодательству.
Принцип сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду имеет конституционное начало. В статье 42 Конституции РФ закреплено положение о том, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Таким образом, в целях реализации положения Конституции данный принцип лесного законодательства подчеркивает ценные функции лесов, сохраняя которые, можно обеспечить право каждого на благоприятную окружающую среду. Положение Конституции должно реализовываться посредством применения норм не только Лесного кодекса, но и всего комплекса правовых норм, регламентирующих использование и охрану как отдельных природных ресурсов и комплексов, так и окружающей среды в целом.
Важным, на наш взгляд, является провозглашенный принцип об устойчивом управлении лесами, сохранении биологического разнообразия лесов, повышении их потенциала. Действительно, сохранения лесов в надлежащем состоянии трудно добиться без устойчивого управления ими. Государственное управление систематически подвергается административным реформам, что в целом непосредственно связано с экономической и политической ситуацией в стране.
Лес по своей природе считается восполнимым природным ресурсом. Однако надо учитывать, что у каждой породы существует свой возраст рубки. Например, возрасты рубок в равнинных лесах Российской Федерации для сосны 141 - 160 лет, кедра - 241 - 280 лет, осины - 61 - 70 лет <1>. Поэтому неслучаен акцент законодателя на учете длительности выращивания лесов при их использовании. Кроме того, в разных зонах произрастание леса происходит неодинаково (например, на севере лес растет очень медленно).
--------------------------------
<1> См.: Бит Ю.А., Вавилов С.В. Измерения объемов круглого леса: Справ. СПб.: ПРОФИКС, 2003. С. 13.
"Лес - экологический фактор огромного значения. С учетом экологии необходимо решать многие практические вопросы, связанные с защитным назначением лесов. Лес оказывает комплексное влияние на среду. Ограничивая действие прямой солнечной радиации, он создает особую, преимущественно благоприятную для человека среду. Влияние леса проявляется через изменение таких жизненных для человека субстанций, как воздух и вода, а также других существенных экологических факторов - почвы, фауны и других, обусловливающих экологию человека" <1>. Ключевая роль, которую играют все виды лесов в деле поддержания экологических процессов и равновесия на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях посредством, в частности, защиты уязвимых экосистем, водосборных районов и пресноводных ресурсов и в качестве накопителей биоразнообразия и биологических ресурсов и источников генетического материала для биотехнической продукции, а также фотосинтеза, была отмечена в Докладе Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 3 - 14 июня 1992 г.). Таким образом, представленный принцип использования лесов с учетом их глобального экологического значения важен в целях достижения глобального консенсуса по вопросу лесов.
--------------------------------
<1> Мелехов И.С. Лесоведение: Учеб. 3-е изд., испр. и доп. М.: ГОУ ВПО МГУЛ, 2005. С. 208.
Следует отметить, что ст. 2 старой редакции Лесного кодекса РФ включала в себя некоторые принципы, упомянутые в комментируемой статье.
Пунктом 2 ст. 36 Конституции РФ закреплено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В настоящее время существует обязанность полного возмещения вреда окружающей среде, установленная Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 77). Поэтому принцип об использовании лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека, реализует вышеуказанные положения.
Новеллой вновь принятого Лесного кодекса РФ является исключение деления лесов на группы, бытовавшее не один десяток лет. Подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных свойств находит свое отражение в тексте нового Кодекса как сообразная альтернатива группам лесов.
Платность использования лесов как принцип лесного законодательства тесно переплетается с принципом платности природопользования, установленным Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Использование лесов - это один из видов природопользования, поэтому связь этих принципов очевидна.
Некоторые вопросы вызывает новый принцип недопустимости использования лесов органами государственной власти и органами местного самоуправления. Как видно из его содержания, речь идет об органах государственной власти вообще, т.е. как федерального, так и регионального уровня. При этом отметим, что в соответствии со ст. 4 ЛК РФ и Российская Федерация, и субъекты РФ, и муниципальные образования наравне с гражданами и юридическими лицами являются участниками лесных отношений. От имени РФ, ее субъектов, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют, соответственно, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, полномочия которых регламентированы ст. 81 - 84 настоящего Кодекса. В таком случае не совсем ясно, о каких ограничениях использования лесов указанными органами идет речь. На наш взгляд, это касается отсутствия права, установленного ст. 24 комментируемого Кодекса: органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления нельзя предоставлять лесные участки, т.е. указанные органы не могут быть лесопользователями. Хотя сегодня, в отличие от старой редакции Кодекса, такой термин законодателем не упоминается. Получается, реализуя право федеральной собственности на земли лесного фонда, установленное законодательством, Российская Федерация лесопользователем не является.
Принципы необходимы как для применения действующего законодательства, так и для будущего правотворчества в рамках соответствующего нормативного документа, поэтому формальность их содержания должна исключаться.
Статья 2. Лесное законодательство
Комментарий к статье 2
Начиная с 2004 г. постоянно пересматривалась компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования. Назовем ряд федеральных законов, которые вносили изменения во весь спектр источников экологического права, затрагивая в том числе интересующий нас вопрос разграничения полномочий: