ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 2416
Скачиваний: 7
появлению класса чиновников-профессионалов. Не случайно итальянские дипломаты
приглашаются на службу различными правителями Европы. Среди многочисленных
послов, прибывших в Рим на юбилейные торжества 1300 г., было 12 флорентийцев,
которые, помимо Флоренции, представляли Францию, Англию, Чехию и ряд других стран.
Взаимные постоянные представительства в 1375 г. открывают Милан и Мантуя, за ними
следуют постоянные представительства Флоренции, Венеции, Генуи, Неаполя и других
итальянских государств.
Если в средние века наиболее распространенной дипломатической фигурой были нунции
(«озвученные письма») и прокураторы (уполномоченные вести переговоры)*, то в эпоху
Возрождения появляется ambasciatore, посол-резидент с самыми широкими
полномочиями. Ученые-гуманисты и дипломаты-практики разрабатывают теоретические
основы внешнеполитической службы и дипломатического права. Н.Макиавелли,
Ф.Гуиччардини, АДжентили, Г.Брагачча, Т.Тассо исследуют искусство дипломатии,
анализируют права и обязанности посла, всесторонне изучают проблемы иммунитета и
привилегий. В этике гражданского гуманизма, следовать которой призывали дипломатов,
определяющими стали идеи общественного долга и патриотизма.
* Речь не идет о дипломатии Римской курии, где в эти термины вкладывалось иное
содержание.
С течением времени окончательно сформировалась «итальянская модель»
дипломатической службы, основными чертами которой стало:
— наличие государственных внешнеполитических канцелярий;
— формирование класса оплачиваемых из государственной казны чиновников,
профессионально занимающихся обеспечением внешнеполитической деятельности
государства;
— распространение системы взаимных постоянных дипломатических представительств;
— появление особого типа дипломатической корреспонденции и дипломатических
архивов.
Процесс унификации дипломатической службы как части нового абсолютистского
государственно-бюрократического аппарата
В течение веков дипломатические институты региональных государственных образований
Италии развивались и совершенствовались. Огромное влияние на государственное
устройство и дипломатическую службу оказали идеи и юридическая практика эпохи
Просвещения. Процесс унификации дипломатической службы как части нового
абсолютистского государственно-бюрократического аппарата шел медленно и
противоречиво.
За годы, прошедшие между Американской и Французской революциями, идеи свободы и
равенства, учение о народном суверенитете и правах человека стали частью
интеллектуального багажа молодых людей, стремившихся сделать карьеру на
дипломатическом поприще.
81
Наполеоновские завоевания и последовавшие вслед за этим административно-правовые
реформы повлекли за собой существенную перестройку внешнеполитического аппарата.
Впервые стали проводиться публичные конкурсы на занятие Должностей в
государственном аппарате.
Первый конкурс, организованный в Милане в 1796 г., предлагал конкурсантам написать
сочинение на якобы подсказанную самим Бонапартом тему «Какая из существующих
форм свободного правления может лучше всего обеспечить счастье Италии?».
В результате на дипломатической службе появилось много новых, людей из среды
прогрессивно настроенных аристократов, буржуа, представителей свободных профессий.
Большинство из них было привержено идее ломки традиционного партикуляризма и
объединения Италии.
Дипломатия объединенного Королевства Италии
Поскольку объединение Италии, в 1871 г. завершившееся переносом столицы в Рим, было
осуществлено посредством последовательных присоединений территорий других
итальянских государств к Сардинскому королевству, дипломатические институты
Королевства Италии во многом строились на основе пьемонтских законов. В то же время
итоги Рисорджименто несли на себе отпечаток централизованной системы
наполеоновского типа, которая, в свою очередь, была результатом компромисса между
некоторыми юридическими завоеваниями французской революции и административными
традициями прежней абсолютной монархии. На строительстве новых государственных
институтов сказалось и влияние германской концепции правового государства.
Внешнеполитическое ведомство в значительной мере воспроизводило «французскую
модель». Это предполагало наличие трех видов дипломатической службы: в министерстве,
в зарубежных представительствах и консульствах. Для поступающих на дипломатическую
службу предусматривался достаточно высокий имущественный ценз. Кроме того,
претендент должен был преодолеть весьма сложный конкурсный экзаменационный
барьер. От него требовалось знание государственного и международного права, права
гражданского, уголовного и торгового, а также политической экономии, истории древнего
мира, средних веков и нового времени, географии и иностранных языков.
По новому уставу структура министерства иностранных дел предполагала наличие
политического управления, управления торгового и управления по частным делам и
решению спорных вопросов, более строго регулировалась пересылка и правила хранения
корреспонденции посольств. Предусматривалось также введение должности военного
атташе, назначение которого согласовывалось с Военным министерством или
Министерством морского флота.
При достаточно частой смене правительств и, следовательно, министров иностранных дел,
административную преемственность деятельности Министерства олицетворял его
генеральный секретарь, не поддающийся влиянию конъюнктурных колебаний политики*.
Его кандидатура подлежала утверждению самим королем, и он подчинялся
непосредственно лишь министру. С течением времени началась постепенная политизация
фигуры генсека. На эту должность все чаще стали назначаться не карьерные дипломаты, а
82
политики: депутаты, сенаторы, лидеры политических фракций. В связи с этим они
сменялись так же часто, как и министры иностранных дел.
* В середине XIX в. большой резонанс приобрела публикация труда А.Токвилля «Старый
порядок и революция», в котором проблема административной преемственности в
государственной системе занимала центральное место.
Процесс превращения конституционной монархии в монархию парламентского типа делал
необходимым осуществление гораздо более тесной связи парламента с Министерством.
Для этого был учрежден специальный пост заместителя министра (sottosegretario),
призванного поддерживать эти связи.
Возраставшее значение прессы и общественного мнения нашло отражение в создании
отдела по делам печати. В 1917 г. был учрежден пост заместителя министра по делам
печати и пропаганды.
В начале XX в. итальянское Министерство иностранных дел отражало настроения
правящих кругов, характеризовавшиеся растущим национализмом и неуверенностью в
прочности политических и социальных основ общества. Повысились требования к
претендентам на дипломатическую карьеру. Они должны были отслужить в армии,
обладать прекрасным здоровьем, а главное, отличаться «примерным поведением и
гражданским сознанием». Обязательным был диплом о высшем образовании. Особо
котировались выпускники юридического факультета Туринского университета.
Вместе с тем, промышленное развитие Италии и рост внешнеэкономических связей
повышали значимость экономического фактора в дипломатии. На этом фоне возрос
престиж выпускников флорентийского Института политических наук и венецианской
Коммерческой школы.
Продвижение по службе предполагало последовательное присвоение восьми
дипломатических рангов, причем рангу атташе предшествовала занимавшая несколько лет
бесплатная работа в качестве «волонтера». При такой системе рассчитывать на получение
ранга посла можно было лишь к 60-и годам.
Постепенно менялась и региональная принадлежность чиновников Министерства. При
образовании Королевства Италии они в основном представляли пьемонтскую
бюрократию. Затем начался процесс так называемой «меридионализации», то есть
постоянного увеличения присутствия выходцев с итальянского Юга. Бывшие подданные
Савойской династии вынуждены были потесниться и уступить некоторые «места под
солнцем» бывшим подданным Бурбонов. Это усилило убежденность в приоритете
«средиземноморского» направления политики Италии и в особой роли ее
«цивилизаторской миссии» в Африке.
Фашизация дипломатической службы
С установлением в Италии фашистского режима в 1922 г. начинается процесс фашизации
внешнеполитической службы. Глава правительства Муссолини берет себе портфель
83
министра иностранных дел*, назначает своим заместителем Дино Гранд и, одного из
основателей фашистского движения, и упраздняет должность генерального секретаря
Министерства.
* В 1936 г. на этом посту Муссолини сменил его зять Галеаццо Чиано.
Муссолини максимально сосредоточил в своих руках принятие внешнеполитических
решений, а впоследствии и административное руководство ведомством, самолично
изменяя структуру общих управлений служб и отделов. Наиболее деликатные поручения
Муссолини доверял не дипломатам, а приближенным к себе людям. Страх сотрудников
Министерства и посольств впасть в немилость у своего авторитарного шефа породил
манию секретности.
Идеологи режима претендовали на ведущую роль Италии в мировом фашистском
движении, которое они считали универсальным. Именно это предоставляло фашистским
дипломатам возможность использовать фашистские движения для оказания давления на
соответствующие правительства.
В соответствии со специальным законом 1927 г. к конкурсу на дипломатическую службу
допускались лишь лица с «примерным гражданским поведением, морально устойчивые и
политически зрелые», что стало еще одним шагом на пути фашизации дипломатических
кадров.
Дипломатическая служба республиканской Италии
Крах фашизма и принятие республиканской конституции 1947 г. привели к значительным
изменениям в механизме формирования и реализации внешней политики. Компетенции
главы государства в определении внешнеполитического курса страны и назначении
министров и послов были подвергнуты серьезным ограничениям. Окончательное слово в
решении вопросов назначения послов, перемещении дипломатов высокого ранга
принадлежит правительству.
Правда, в настоящее время в связи с проектами создания «второй республики» многие
конституционалисты склоняются к мнению, что эволюция политических институтов
страны свидетельствует о тенденции к расширению политической роли президента.
В соответствии с действующей конституцией, парламент осуществляет контроль за
внешнеполитическим курсом, проводимым правительством. Это происходит путем
дебатов по поводу предоставления новой правительственной программы, путем
депутатских запросов по конкретным проблемам и путем собственно законодательной
деятельности, то есть, уполномочивая президента ратифицировать тот или иной
международный договор, признанный особо важным для судеб страны.
Парламент располагает еще одним инструментом эффективного контроля над
деятельностью министерства иностранных дел — это ежегодное обсуждение бюджета.
Парламент в состоянии поручить правительству увеличить или уменьшить расходы
84
министерства. Правда, как правило, этого не происходит, поскольку большая часть
бюджета министерства касается текущих административных расходов.
Расходы министерства, предназначенные для проведения какой-либо специфической
политической акции, обсуждаются в парламентских комиссиях по иностранным делам. В
целях облегчить парламентариям ознакомление с внешнеполитическими акциями
правительства, в 1984 г. был принят закон, в соответствии с которым «Гадзетта
уффичиале» обязана публиковать все международные соглашения, а ее выходящие раз в
четыре месяца приложения — все договоры, конвенции, ноты и другие акты внешней
политики.
Министр иностранных дел несет, наравне с премьер-министром, полную ответственность
за принятие тех или иных решений. Во всяком случае, если он не согласен с действиями
премьера, единственный для него выход — подать в отставку.
В противном случае он, в соответствии со ст. 95 Конституции, целиком отвечает за
каждый конкретный шаг главы кабинета на мировой арене. К тому же министр
иностранных дел ответственен за все действия подчиненного ему министерства и таким
образом является связующим звеном между политическим и дипломатическим миром.
Именно на основе структуры Министерства, прежде всего, осуществляется
взаимодействие национальных структур с европейскими и атлантическими. Премьер-
министр вместе с министром иностранных дел выступают в роли координаторов
внешнеполитических актов других участников международных отношений — министра
обороны, сельского хозяйства, промышленности, государственных участий, послов
Италии при ЕС, НАТО и других международных организациях и т.д.
В свою очередь интеграционные структуры оказывают обратное влияние на принятие
решений на национальном уровне. Сложность взаимных согласований привела к
учреждению в составе Кабинета должности министра без портфеля по проблемам
Европейского союза. Таким образом, Министерство иностранных дел выступает в роли
«стража союзов» в отношении своего собственного правительства и обеспечивает
преемственность интеграционного курса.
В последние десятилетия в связи с ускорением интеграционных процессов роль кабинета
министров в принятии внешнеполитических решений значительно возросла. Постоянным
становится институт совещаний на высшем уровне. Многие вопросы, прежде решавшиеся
в территориальных департаментах Министерства иностранных дел, теперь
рассматриваются в функциональных департаментах НАТО, ЕС, Международных
организаций.
Развивается и совершенствуется институт постоянных представителей Италии в Брюсселе
при Комиссии ЕС. Многие министерства сами выходят на прямую связь со своими
партнерами по ЕС, фактически минуя Министерство иностранных дел.
Особо остро этот вопрос встал в связи с процессами регионализации, когда Области
(Regionf) Италии стали претендовать на самостоятельный выход на международную арену.
Еще в 1977 г. декретом президента было установлено, что «даже в тех сферах
деятельности, где Области обладают самостоятельностью, только государству
принадлежит исключительное право окончательного решения, когда речь идет о
международных отношениях или о связях с институтами ЕС».
85