ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 2392
Скачиваний: 7
У Заграничной службы США, разумеется, есть своя определенная и важная ниша
деятельности — традиционная дипломатическая работа по повседневному поддержанию
политических контактов с другими государствами, сбор, обобщение и анализ
политической и экономической информации, консульская работа и ряд других
направлений. При всем этом в целом доля кадровых дипломатов в дипломатических
учреждениях США, как уже говорилось, не превышает 20—25%, а во всей
внешнеполитической структуре — всего несколько процентов от всех сотрудников.
Реорганизуя после Второй мировой войны свой внешнеполитический механизм в
соответствии с новыми внутренними и международными условиями, руководители США
пошли не по пути укрепления традиционных дипломатических институтов, а по пути
создания новых, дополняющих, а часто и дублирующих их структур. В результате была
создана достаточно громоздкая, трудно управляемая, затратная с финансовой точки зрения
структура. По этой причине проблемы улучшения менеджмента, структурного и кадрового
планирования, перманентной нехватки средств — в центре внимания руководителей
внешнеполитических ведомств. Они не раз звучали в выступлениях государственных
секретарей США У.Кристофера (1993-1997) и М.Олбрайт (1997-2001).
Нестабильность, противоречивость, а временами и непредсказуемость действий
американской дипломатии, многочисленные внешнеполитические просчеты также в
большей мере можно считать результатом незначительности влияния профессиональных
кадров на разработку и принятие внешнеполитических решений.
«Болезни» американской дипломатии вполне осознаются как политиками, так и
исследователями этой страны. Вся проблема в том, что эти болезни имеют скорее
органический, нежели функциональный характер. И потому они трудно излечимы, по
крайней мере в предсказуемом будущем. Для кардинального изменения ситуации, считают
американцы, требуется внешние поправки к Конституции США, которая более четко
делимитировала бы внешнеполитические прерогативы различных государственных
органов и учреждений, определила бы правовое положение профессиональной
дипломатической службы. Компетентные специалисты, однако, не видят перспектив для
изменения Конституции.
В то же время они призывают не драматизировать ситуацию: до сей поры конфликты во
внешнеполитической системе «еще никогда не переходили во всеобщую войну,
неразбериха не перерастала в хаос, отдельные расстройства не приводили к полному
параличу»*.
* Henkin Louis. Foreign Affairs and the United States Constitutions. N.Y., 1997. P. 318-319.
Рекомендуемая литература
1. Пахомов Е., Сифурова Л. Дипломатия и дипломатическая служба США. М., 2001.
2. Матвеев В.М. Дипломатическая служба США. М., 1987.
3. Atlas of the United States Foreign Relations. Department of State, 1990.
16
4. Hartmann F., Wendzel R. America's Foreign Policy in a Changing World. N.Y., 1994.
5. Israel J., .Anderson D. Department of State // Encyclopedia of American Foreign Policy / Ed.
by A.DeConde, R.Burns, F.Logeval. (2 edition). Vol. 1. N.Y., 2002.
6. Rosati J. The Politics of United States Foreign Policy. N.Y., 1993.
7. Rubin B. Secrets of State: The State Department and the Struggle over US Foreign Policy.
N.Y., 1985.
17
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Исторические корни дипломатической службы
Корни дипломатической службы Великобритании уходят вглубь истории. Ее
дипломатические учреждения, еще в их самом первоначальном виде, обязаны своим
рождением исключительно королевской власти. В 1377 г. монарх назначает одного
секретаря, поручая ему, среди прочего, заниматься и внешними делами. В 1540 г. Генрих
VIII Тюдор назначает двух секретарей, при этом специально для выполнения ими
дипломатических поручений.
Столетие спустя прерогативы секретарей, прежде идентичные, разделяют в зависимости
от круга стран, с которыми им предписывается вести дела. С 1660 г. секретари получают
официальные наименования. Один из них становится государственным секретарем по
делам Северного департамента (отношения с германскими государствами, Нидерландами,
рядом других стран Северной Европы, включая и Россию), другой — государственным
секретарем по делам Южного департамента (католические государства Западной Европы,
Швейцария, Османская империя и некоторые другие). Соответственно у секретарей
появляются заместители и небольшой аппарат чиновников. О кадровой профессиональной
службе в те годы, однако, говорить еще не приходится, поскольку все назначения на
дипломатические должности определяются благоволением суверена к тем или иным
придворным, а не деловыми качествами претендентов*.
* Atherton L. «Never Complain, Never Explain». Records of the Foreign Office and State Paper
Office 1500-c. 1960. London: PRO, 1994. P. 9.
Так обстояли дела вплоть до правления Вильгельма III (1689—1702 гг.). Именно при
Вильгельме закладываются основы профессионального дипломатического аппарата, как с
точки зрения его кадрового оснащения, так и с точки зрения форм работы. При назначении
на те или иные дипломатические посты в Лондоне и за границей король учитывает
международный опыт, знания, деловые качества претендентов (по данной причине на
службу принимается немало имевших значительный опыт дипломатической работы
выходцев из Голландии — соотечественников короля). Регулярной становится переписка
между государственными департаментами в Лондоне и зарубежными
представительствами, делаются первые попытки ее обобщения и осмысления. В
обсуждение дипломатических проблем включается палата лордов, получившая после
«славной революции» 1688 г. право решать бюджетные вопросы, в их числе и
финансирование внешнеполитических акций. Активная внешняя политика и дипломатия
Вильгельма III, сумевшего за короткий срок вывести Великобританию в число великих
европейских держав, явилась главным стимулом модернизации дипломатического
аппарата.
Следующий важный этап на пути совершенствования организационных форм британской
дипломатии — создание в 1782 г. (на основе Северного департамента) единого
центрального дипломатического ведомства — Форин офиса, сохранившего свое
наименование до наших дней. Учреждение в 1795 г. должности постоянного заместителя
главы Форин офиса с одновременным исполнением им обязанностей административного
18
управления всеми дипломатическими кадрами фактически положило начало
принципиальному подразделению персонала Форин офиса (впрочем, небольшого — в его
штабах в 1796 г. числились 14, в 1832 г. — 23, в 1861 г. — 37, в 1913 г. — 52 человека) на
«политических» назначенцев и кадровый аппарат.
Прогрессивная избирательная реформа 1832 г. и соответствующее перераспределение
государственно-управленческих функций между монархом и парламентом в пользу
последнего, как это ни парадоксально, укрепила позиции профессиональных
дипломатических чиновников. Лидер победившей на выборах политической партии
получил право назначать членов своего кабинета, включая и министра иностранных дел
— политического главу Форин офиса. Но вместе с тем, почти весь аппарат британского
МИД приобретает статус «профессиональных слуг Короны». За ним сохраняется
значительная доля независимости от политических руководителей, свое собственное
административное управление, свой табель о рангах и т.п.
В первом десятилетии следующего века статус профессионального звена Форин офиса
укрепляется. По административной реформе 1906 г. постоянный заместитель министра
Ч.Хардиндж и, разумеется, все его преемники на этом посту получают право
просматривать все документы, направляемые в адрес министра и правительства из
отделов МИД и из загран-учреждений. При этом не только просматривать, но и
высказывать по ним свои суждения, рекомендации, оценки. Тем самым профессиональные
дипломатические сотрудники через своего непосредственного начальника приобретают
канал активного влияния на подготовку и формулирование внешнеполитических решений
на определяющих стадиях. Начиная с Э.Грея (1905—1916 годы) ни один министр
иностранных дел, сколь бы влиятельные политические силы он не представлял, уже не в
состоянии игнорировать мнение кадровых дипломатов. Известно, что еще при самом
Э.Грее идея англо-российской Антанты 1907 г. была «подсказана» министру главой
кадровой дипломатической службы Ч.Хардинджем и его сотрудниками*. Другие примеры
более недавнего времени — именно профессионалы из Форин офиса рекомендовали
правительству Г.Вильсона в середине 60-х годов воздержаться от оказания военной
помощи администрации США во Вьетнаме, исходя из простого и разумного, как
выявилось впоследствии, аргумента, что «война во Вьетнаме не может быть выиграна»**.
Рекомендация дипломатов правительством была принята. Десятилетием позднее давление
профессиональных дипломатов на правительство во многом обеспечило присоединение
Великобритании к ЕС и победу сторонников западно-европейской интеграции на
референдуме 1975 года***.
* Steiner Z. Grey, Hardinge and Foreign Office, 1906-1910 // The Historical Journal. X. 1967.
Cambridge. P. 416.
** GreenwoodS. Britain and the Cold War. 1945—1991. London: MacMil-lan Press, 2000. P.
171.
*** Матвеев В.М. Британская дипломатическая служба. Изд. 2-е. М.: Международные
отношения, 1990. С. 91—97.
Ядром современной кадровой дипломатической службы Великобритании стали не только
карьерные чиновники Форин офиса, но также и персонал британских дипломатических
представительств. Интересно, что вплоть до окончания Второй мировой войны кадровая
19
служба в центре (Форин офис) и зарубежные дипломатические кадры существовали как
параллельные, независимые одна от другой административные системы.
Формирование сети постоянных представительств за рубежом по времени намного
опередило создание центральных дипломатических учреждений (первый постоянный
английский посол — Джон Стайл был назначен Генрихом VIII представителем при
испанском короле Фердинанде в 1509 г.). Наряду с постоянными послами в XVI—XVIII
столетиях и даже позднее Великобритания продолжала направлять и чрезвычайные
дипломатические миссии, количество которых свидетельствует о впечатляющей
дипломатической активности страны. Так, в 1509—1688 гг. за границу были направлены
602 посла различных категорий*.
* Bell G. A Handlist of British Diplomatic Representatives. 1509—1688. London: Offices of the
Royal Historical Society, 1990. P. 11—15.
Многие из послов выполняли свои миссии два—три раза, что свидетельствовало о начале
профессионализации. К концу исследуемого периода складывается «лестница»
внутреннего рангирования, появляются возможности для должностного роста сотрудников
на самой службе. К началу XVIII в. появляются послы, прошедшие через все
существовавшие тогда ранги (один из первых таких послов — первый постоянный посол в
России при Петре I Ч.Витворт). К концу XVIII столетия имелось уже 7 дипломатических
рангов.
Перераспределение управленческих полномочий в пользу парламента и правительства, о
чем мы уже упоминали, мало затронуло зарубежный дипломатический аппарат. Слово
монарха при назначении посла было и осталось решающим, причем в парламенте его
кандидатура даже не обсуждалась. О близости послов к трону (посол — личный
представитель суверена за рубежом) свидетельствовали и другие факты: до Первой
мировой войны все послы входили в состав Тайного Совета, назначавшегося монархом;
они занимали (впрочем, и теперь занимают) одну из верхних ступенек британского
государственного протокольного старшинства.
До второй половины XIX в. младший оперативный персонал подбирался самими послами
и руководителями Форин офиса по протекции. В 1856 г. для претендентов (впрочем, по-
прежнему подбиравшихся по протекции) вводится выборочный устный экзамен. В 19Q6 г.
вступительные экзамены становятся обязательными, при этом как устные, так и
письменные. Формально конкурсные испытания были открыты для всех желающих (кроме
женщин), но имущественный ценз (400 фунтов ст. годового дохода, т.е. около 25—30
тысяч фунтов в сегодняшнем исчислении) закрывал доступ к дипломатической карьере
для мало- и среднеобеспеченных слоев населения. Только в 1919 г., когда дипломатам за
рубежом начали регулярно выплачивать жалование (до этого платили только послам),
появилась возможность снять ценз и принимать на службу представителей «среднего
класса».
В период между двумя мировыми воинами XX в. прохождение всех ступеней карьеры для
большей части дипломатов становится обязательным условием — служба становится
профессиональной в полном смысле слова. В то же время все в большей мере
обнаруживается неадекватность организации и кадрового состава британской дипломатии
требованиям, вызванным изменениями в характере международных отношений (напр.,
развитие многосторонней дипломатии). К тому же преобладание аристократов на службе
20