Файл: ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ЕС.doc

ХОЛОДНО - О ГОРЯЧЕМ Дискуссии

ПЕРСПЕКТИВЫ ОБЩЕЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ЕС

ДМИТРИЙ ОФИЦЕРОВ-БЕЛЬСКИЙ Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономика», Пермь, Россия

Резюме

Европейская интеграция переживает сложные времена не только в связи с экономическим кризи­сом, но и в результате исчерпания прежней логики развития. Это заставляет политиков мыслить в реалистических категориях. В то же время современный этап развития Европейского Союза отра­жает и некоторые магистральные тенденции глобального развития. Прежде всего, к ним относится размывание границы между внешней и внутренней политикой государств. В ЕС эта тенденция находит выражение в «расщеплении» политик государств-членов в отношении объединения и преодолении эксклюзивного положения министерств иностранных дел в европейских делах. Одновременно ЕС стремится активизировать общую внешнюю политику. Длительное время пас­сивность интеграционного объединения в этом отношении объяснялась неразработанностью общей повестки дня, слабостью институтов и расхождениями между его государствами-членами. Вместе с тем в последнее десятилетие наблюдался процесс постепенного преодоления этих про­блем в результате сближения позиций его ведущих стран. Тем не менее государствам-членам до сих пор не удалось добиться гомогенности подходов. Напротив, приобретают дополнительное значе­ние новые линии противоречия. В частности, конкуренция между крупными и малыми странами, входящими в интеграционное объединение. Сложная система институтов позволяет менее силь­ным партнерам укрепить свои позиции в дискуссии с более сильными. В то же время она тормозит процесс принятия решений. Кроме того, постепенно размывается традиционное «географическое разделение труда» между ведущими государствами ЕС во внешней политике. Несмотря на все упомянутые трудности и ограничения общая внешняя политика ЕС получает все более широкое признание. В последние годы наблюдается ее активизация, прежде всего, в бли­жайшем окружении ЕС. В этой связи показательно развитие инициативы «Восточное партнер­ство» и роль европейских стран в развитии социально-политических выступлений на Ближнем Востоке и в Северной Африке. В более тесном союзе с США европейские державы вновь выходят на арену глобальной политики. Ключевые слова:

Европейский Союз; интеграция; европейская внешняя политика; Германия; Франция; нацио­нальные интересы; взаимозависимость; экономический кризис; лидерство.

Даже скептиками европейская интегра­ция уже на протяжении многих лет воспри­нимается как устойчивая данность. Не ред­костью стали историософские рассужде­ния о движении к единой Европе¹ со вре­мен Карла Великого. При этом имеющийся богатый опыт столкновений, войн и взаим­ных обид между странами все больше за-

тушевывается всепроникающей политиче­ской корректностью.

Справедливо и другое: за исторически ко­роткий срок Европа прошла большой путь от центра мирового развития и мирового со­перничества до конгломерата стран, погло­щенных собственными проблемами и все дальше отстающих от магистральных тем глобальных взаимодействий. В конце XIX ве­ка, предчувствуя пока ещё неясные буду­щие изменения, Ф.М. Достоевский сравнил Европу с кладбищем, а О. Шпенглер напи­сал позднее о «закате Европы». В действи­тельности снижение присутствия европей­ских стран на мировой арене происходило постепенно и достаточно спокойно, не вы­зывая трагических рефлексий, и ведь, кстати говоря, именно потеря прежнего мирового статуса, пожалуй, была самой существенной причиной интеграции, начавшейся со сбли­жения прежних непримиримых соперни­ков - Франции и Германии [Байков 2012].

1

В 1990-х годах начался новый этап евро­пейской истории. Перемены были весьма динамичными. В сравнении с тем временем последующее десятилетие представляло собой «энергичное топтание на месте». Обилие инициатив и проектов, интеграция новых членов, споры о будущем институ­циональном дизайне и перманентное усложнение правовой базы ЕС - все это сочеталось с организационной неподвиж­ностью, неготовностью правительств к пе­рераспределению полномочий и слегка за­вуалированной борьбой за национальные интересы. Первое десятилетие нового века не прошло даром, но решение многих проб­лем откладывалось на будущее. Наверное, можно сказать: то был период накопления потенциала будущих трансформаций и время, когда европейцы заново узнавали друг друга. Вместе с тем для активизации интеграционных процессов потребовалась дополнительная встряска в виде финан­сово-экономического кризиса.

Экономические проблемы наглядно про­демонстрировали, что затянувшаяся неопре­деленность путей дальнейшего развития ЕС может оказаться пагубной. Под их влиянием существенно изменился смысл и формы ев­ропейского консенсуса. Он сохранил свое значение только в тех сферах, в которых по-прежнему важны стабильность и прес­тиж европейских институтов и процедур. В целом же его значимость в Европе сни­зилась. Попытки формирования консен­суса все чаще наталкиваются на политику шантажа со стороны отдельных участников. Впрочем, она проявляется в ограниченных масштабах: всех государств-членов ЕС объе­диняет стремление избежать ситуации, в которой интеграционное объединение могло бы оказаться на грани развала.

В меняющейся Европе парадоксально сочетаются рост национального эгоизма и укрепление взаимозависимости - фено­мен, который плохо объясняют традици­онные теории. В этих условиях, несмотря на «кризис согласия», в отдельных обла­стях интеграционный дискурс становится все более заметен. Прежде всего, это наб­людение относится к европейской общей внешней политики и политике безопасно­сти, которая еще недавно оставалось в зна­чительной степени неопределенной.

Выработке единого курса интеграцион­ного объединения на международной арене долгое время препятствовало отсутствие общей внешнеполитической идеологии. Ее созданию часто способствует наличие об­щего врага или конкурента, но с 1990-х го­дов стратегическое окружение ЕС остается достаточно благоприятным. Оно не требует сплочения европейских государств. Консо­лидация происходит на основе устоявших­ся либеральных и демократических цен­ностей. В результате интеграционная идео­логия, пусть и в достаточно абстрактной, мягкой форме позволяет увязать воедино априори слишком разные внешние и внут­ренние интересы европейских стран.

Между тем вопросы безопасности к на­чалу 2000-х годов стали приобретать гло­бальное измерение. Никогда прежде безо­пасность европейских стран не была так тесно увязана с вопросами стабильности на Ближнем Востоке или вооружения в Восточной Азии. С середины прошлого

века безопасность все в большей степени становится коллективной. Катализатором этого процесса, с одной стороны, стала угроза диффузии оружия массового уни­чтожения, прежде всего ядерного. С дру­гой стороны, к этому привела глубокая дифференциация оборонных и наступа­тельных возможностей, обозначившаяся с уходом в прошлое эпохи колониальных империй после Второй мировой войны.

В результате размежевания в сфере об­ладания «жесткой силой» появились недву­смысленные лидеры и их ведомые партне­ры - потребители безопасности. К послед­ней категории относятся не только новые развивающиеся страны. Европейские госу­дарства точно так же оказываются неспо­собными к глобальному военному присут­ствию и даже к полноценной обороне.

История биполярного мира, идеология и практика НАТО и ОВД научили страны Европы воспринимать основные внешне­политические угрозы как коллективные. В современном дискурсе по вопросам без­опасности, в котором значительное место занимают терроризм, страны-изгои, рас­пространение оружия массового уничто­жения, подобная тенденция еще больше усилилась. Ее закономерным следствием стало противопоставление эгоистически понимаемого национального интереса не­обходимости нахождения совместных от­ветов на вызовы безопасности. Те же про­цессы, но в менее выраженной форме, пре­образуют экономическую повестку дня, ставшую интернациональной.

Масштаб приоритетов политических ли­деров также меняется под влиянием дости­жений в развитии сотрудничества. Некогда они видели в соседях по Европе основную угрозу. Когда интеграционный процесс прошел точку невозврата, они оказались погружены в проблемы непосредственно европейского строительства. И лишь се­годня новое поколение политиков оказа­лось готовым ставить задачи глобального масштаба. Их решение возможно как по­средством традиционной внешней полити­ки государств, так и путем реализации общей европейской внешней политики и политики в области безопасности. Однако первое грозит рассогласованностью, и зна­чит возвращением потенциала конфликтно­сти между европейскими странами, а ко второму варианту Европа в настоящий мо­мент не готова институционально.

Исследователи обычно занимают поляр­ные позиции в оценке эффективности и перспектив внешней политики ЕС. Скеп­тики, такие как А. Тойе, считают, что недо­статки процедурных механизмов ЕС кар­динально снижают его внешнеполитичес­кий потенциал². Еврооптимисты, не воз­ражая против этих в целом обоснованных доводов, переводят рассуждения в пло­скость обсуждения нормативной силы. Иногда потенциалу европейской внешней политики в этой области придается на­столько гипертрофированное значение, что Н. Точчи даже высказывает мысль о том, что укрепление экономических и во­енных рычагов могло бы даже ослабить нормативное влияние ЕС³.

Ключевая проблема с попытками фор­мирования общей европейской внешней политики не связана с эффективностью институтов или с привлекательностью цен­ностей и норм. На протяжении последних двух десятилетий как у отдельных стран, так и у ЕС в целом отсутствовала прорабо­танная повестка дня, которую они могли бы предложить мировому сообществу.

Сдвиг, обозначившийся в последние не­сколько лет, фундаментален. Налицо при­знаки того, что Европа начинает формиро­вать иерархию приоритетов в мировой по­литике. Эволюция европейской политики происходит в контексте глубоких общеми­ровых трансформаций, заставляющих ме­нять прежние представления о междуна-

родных отношениях. В отдельных сферах можно наблюдать деполитизацию отноше­ний и выход на первый план экономичес­ких интересов. И наоборот, в вопросах внутреннего законодательства, прав чело­века, в сфере институционального дизай­на, в энергетической сфере, в отношении распространения технологий и торговли стратегическими материалами, мы являем­ся свидетелями растущей политизации.

Кроме того, нельзя не заметить, как сти­рается грань между внутренней и внешней политикой. О множественности каналов, соединяющих общества писал еще в конце 1970-х годов Р. Кохейн [Keohane, Nye 1977]. В 2000-х годах эта тема эпизодически за­трагивалась в различных исследованиях, в основном в контексте развития глобализа­ции и рассуждений об эрозии суверенитета [Fregonese 2012; Held, McGrew et al. 1999]. Однако преодоление границы между внут­ренним и внешним стоит рассматривать скорее в связи с сохранением множествен­ности центров принятия решений в глубо­ко интегрированных сообществах, а также с влиянием этого процесса на политику от­дельных стран. «Пограничный» характер приобрели: значительная часть экономи­ческой повестки дня, миграционная поли­тика, энергетическая сфера, проблема на­циональных меньшинств и по большому счету все то, что относится к копенгаген­ским нормам демократии. В некоторых случаях мы наблюдаем процесс смены уровней, как это произошло с проблемати­кой военной безопасности, которая у евро­пейских стран с середины XX века «пере­текает» на наднациональный уровень. Эти вопросы сформировали новое общее изме­рение европейской политики.

Экономический кризис ускорил развитие этой тенденции, повысив значение вопро­сов внутренней политики, особенно в тех странах, которые столкнулись с наиболее серьезными проблемами и в которых прави­тельства оказались вынуждены в большей степени прислушиваться к требованиям на­селения. В ряде случаев уже можно наблю­дать сопротивление национальных прави­тельств европейским институтам, общим правилам игры, конфронтационную поли­тику в отношении соседей по Евросоюзу. Например, заявление Н. Саркози о готов­ности Франции покинуть Шенгенскую зону в случае, если соответствующее соглашение не будет реформировано, затрагивает погра­ничную сферу внутренней и внешней поли­тики, так же как и решение правительства В. Орбана о введении фиксированного курса швейцарского франка или принятие грече­ским правительством программы жесткой бюджетной экономии. Все эти вопросы, за­трагивающие интересы других европейских стран, уже не являются прерогативой дипло­матических ведомств, а во все большей сте­пени составляют сферу деятельности фи­нансистов и юристов.

Важным симптомом смещения активно­сти дипломатии становится статистика за­рубежных визитов министров иностранных дел. Так, например, шеф германского внеш­неполитического ведомства Г. Вестервелле значительно реже, чем его предшественни­ки бывает в европейских столицах и значи­тельно чаще за пределами ЕС. В 2010 г. он совершил 9 зарубежных визитов в страны ЕС и 16 за пределы Союза⁴. В 2011 г. офици­альных визитов в европейские страны было только 3. При этом наиболее важными для европейских правительств по-прежнему остаются «европейские» дела. Часть вопро­сов, прежде относившихся к прерогативам дипломатического ведомства, решают те­перь министерства финансов, юстиции, экономического сотрудничества и развития, внутренних дел и даже сельского хозяйства, и вполне закономерно, что таким образом главы дипломатических ведомств теряют свои эксклюзивные прерогативы.

Расщепление дипломатической деятель­ности коснулось не только крупнейших, но и малых стран Европы. Показателен при­мер Дании, в которой ответственность за реализацию внешней политики поделена

между пятью министрами: иностранных дел, торговли и инвестиций, европейских дел, северного сотрудничества и сотрудни­чества в сфере развития. Изменения струк­туры и функций институтов отражают усложнение содержания и обострение об­суждаемых вопросов, в которые теперь включается экономическая, социальная и экологическая проблематика.

С точки зрения трансформации полити­ческих возможностей ЕС и отдельных евро­пейских стран эти изменения выглядят ско­рее позитивно. Международные отношения в Европе оказываются структурированными и организованными в соответствии с систе­мой правил и процедур. Ее наличие позво­ляет вывести часть противоречий, разделя­ющих европейские страны, из сферы дип­ломатии и урегулировать их посредством законодательства Европейского Союза. Обозначенное «расщепление» внешнеполи­тической сферы снижает возможности внешних игроков вести игру на противоре­чиях европейских стран. Главный позитив­ный эффект состоит в том, что, несмотря на низкую эффективность процедур принятия решений в ЕС, в многочисленных подобла­стях, выделившихся из сферы внешнеполи­тической деятельности, оказываются устра­ненными жесткая конфронтация и «игра с нулевой суммой». Страны уверены, что пусть и с промедлением, но положительный результат будет достигнут.

Вместе с тем в вопросах общей внешней политики разница в интересах между евро­пейскими странами по-прежнему сохраня­ется. Более того, они демонстрируют раз­ную степень заинтересованности в ней.

Основной вопрос на сегодня состоит в том, смогут ли наднациональные институ­ты ЕС эффективно отстаивать европейские интересы, которые к тому же до сих пор не сформулированы внятно? При отсутствии общих интересов по целому ряду проблем международной политики для государств-членов ЕС отсутствует оптимальное, при­емлемое для всех решение. Активное учас­тие малых стран в формировании внешне­политического процесса грозит обернуться торгом за частные преимущества. Факти­ческое делегирование решения ряда вопро­сов странам-лидерам ЕС, прежде всего Франции и Германии, может повлечь спец­ифическую версию «трагедии антиоб­щин» - ситуации, в которой участники, обладающие исключительными правами на ограниченный ресурс, неоптимально его расходуют. В обоих случаях встает во­прос об эффективном использовании внешнеполитических ресурсов Европы.

2

Несмотря на многообразие происходя­щих изменений, содержание европейской политики в настоящее время продолжают определять франко-германская и амери­канская оси, а также британская и россий­ская политика на континенте. Правда до­бавилось и новое содержание - отношения национальных правительств и Брюсселя и, конечно же, новый формат общения евро­пейских держав с малыми странами.

В начале XXI века франко-германские отношения неуклонно развивались в сто­рону дальнейшего сближения. Страны де­монстрировали единую позицию относи­тельно американской операции в Ираке, их руководство активно сотрудничало в воп­росах реформирования европейского за­конодательства и единой конституции. Впоследствии обе страны практически синхронно пошли на углубление партнер­ства с США. Сотрудничество А. Меркель и Н. Саркози поначалу омрачалось недопо­ниманием политиков, но затем переросло в согласованный тандем, получивший шут­ливое название «Меркози».

Согласие двух стран прежде держалось не только на общности проблем и интере­сов, но и на разделе сфер влияния в вопро­сах внешней политики. Для Франции зоной особых интересов традиционно была Аф­рика, Средиземноморье и частично Ближ­ний Восток, а для Германии (после оконча­ния «холодной войны» и объединения стра­ны) - отношения с Россией. Подобным же образом Польша и Швеция имели амбиции на постсоветском пространстве, Испания -в Латинской Америке, Великобритания -среди стран Содружества.