А.Гавриков

О роли и месте справочно-правовых систем
в современном праве.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение.

Глава 1. Объективные предпосылки формирования и удовлетворения общественной потребности в получении правовой информации.
1.1. Правосознание и правовая культура, как явления правовой действительности.
1.2. Законодательство и практика его использования, как факторы, влияющие на формирование правового сознания и правовой культуры.
1.3. Проблема удовлетворения потребности общества в получении правовой информации и пути ее решения.

Глава 2. Научные основы справочно-правовых систем.
2.1. Теоретические положения системы права и законодательства, как основа содержания справочно-правовых систем.
2.2. Толкование норм права, как элемент научных основ справочно-правовых систем.
2.3. Кибернетические основы справочно-правовых систем.

Глава 3. Практика использования справочно-правовых систем.
3.1. Цели и задачи использования справочно-правовых систем.
3.2. Средства и методы использования справочно-правовых систем.
3.3. Использование справочно-правовых систем в целях создания автоматизированного рабочего места юриста.

Заключение.

ВВЕДЕНИЕ

С 1991 года Россия встала на путь построения правового демократического государства связанного правом, с разделением властей, рыночной экономикой и приоритетом прав человека. Это выдвинуло перед правовой наукой целый комплекс проблем, среди которых одно из ключевых мест занимает создание действенного механизма правового регулирования общественных отношений, формирования гражданского общества, повышение уровня правового сознания и правовой культуры граждан России. Причем формирование правового сознания и правовой культуры занимает одно из ключевых мест в механизме правового регулирования общественных отношений, является составным элементом проведения в стране правовой реформы, которая сопровождается бурным развитием национального законодательства. Увеличение объема правовой базы, необходимой для регулирования рыночных, социальных и других общественных отношений, породило такое явление правовой действительности как распространение правовой информации с помощью компьютерных справочно-правовых систем.
Практика разработки и использования справочно-правовых систем охватывает период более 10 лет. Однако серьезному научному обобщению эта практика еще не подвергалась. Вместе с тем, потребность в таком обобщении существует. Результаты научного обобщения и рекомендации по совершенствованию использования справочно-правовых систем необходимы государственным учреждениям и коммерческим фирмам, занимающимся созданием, совершенствованием и распространением этих систем. Данное обстоятельство, по мнению автора и обусловливает актуальность темы данного исследования.
Предметом исследования является анализ справочно - правовых систем, как эффективного средства формирования правового сознания и правовой культуры субъектов общественных отношений.
Компьютерные справочные правовые системы (сокращенно СПС) - это базы данных, содержащие нормативные документы, регулирующие важнейшие сферы общественных отношений. Существующие на сегодняшний день справочно-правовые системы, пройдя определенную государственную регистрацию и сертификацию, становятся вполне доступными для потенциальных пользователей (юридических или физических лиц), последние имеют возможность, обращаясь к содержимому СПС, устранять существующие пробелы в области знаний правового характера.
Справочно-правовые системы, являясь носителями информации правового характера, позволяют решать такие глобальные задачи, как ликвидация правовой безграмотности и борьба с проявлениями правового нигилизма в обществе. Решение этих задач существенным образом влияет на изменение правовой действительности, на ее оздоровление, на состояние законности, как в конкретных субъектах РФ, так и в Федерации в целом.
Целью исследования данной проблемы, автор определил анализ практики использования в Калужском регионе отдельных (наиболее часто встречающихся и доступных) СПС и формирование предложений по совершенствованию их использования.
Для достижения указанной цели определены следующие задачи:
1) анализ правовой действительности с точки зрения определения объективно существующих предпосылок формирования и удовлетворения общественной потребности в получении правовой информации;
2) анализ научных основ справочно-правовых систем;
3) обобщение практики распространения СПС в Калужском регионе с описанием форм и методов этой деятельности, а также формирования и распространения справочно-правовой системы по региональному законодательству.
Указанные задачи и обусловили структуру работы, которая состоит из введения, трех глав и заключения.
В первой главе автор анализирует такие элементы правовой действительности как правовое сознание и правовая культура, законодательство и практика его применения с точки зрения влияния на разработку СПС. Рассматривается также проблема удовлетворения потребности общества в получении правовой информации и пути ее решения.
Во второй главе анализируются научные основы справочно-правовых систем. В частности, вопросы систематизации права и законодательства, а также толкования правовых норм рассматриваются в качестве основы содержания СПС.
В отдельном параграфе анализируются кибернетические основы СПС с точки зрения алгоритмизации правовой информации при их создании.
В третьей главе анализируется практика использования СПС в Калужском регионе: цели и задачи, средства и методы такого использования, а также возможности СПС при организации автоматизированного рабочего места юриста.
При написании работы автор использовал теоретические взгляды отечественных ученых в области государства и права. Так, при анализе понятий правосознания и правовой культуры, а также при рассмотрении вопросов систематизации права и законодательства были использованы работы Ю.А.Тихомирова, С.А.Комарова, Н.Л.Граната, Н.С.Соколовой, В.Н.Хропанюка, В.А Туманова и др.
Автором использовались нормативные правовые акты Российской Федерации и Калужской области, а также ряд научных публикаций, содержащихся в специализированных журналах и наставлениях по использованию СПС.
Кроме того, при рассмотрении вопросов создания и использования справочно-правовой системы по региональному законодательству, автор использовал методические рекомендации и справочные материалы разработчика справочно-правовых систем семейства "КонсультантПлюс" - Научно-производственного объединения "Вычислительная математика и информатика", материалы II и III Семинаров региональных выпусков, проведенных в 1998г. и 2000 г. в городе Москве, а также личный опыт работы в системе организаций "Гарант" и "КонсультантПлюс".
В работе приводятся примеры из практики организации распространения СПС на территории Калужской области представительствами фирм-разработчиков СПС "Гарант" и "КонсультантПлюс", а также сформулированы предложения по совершенствованию практики формирования и распространения СПС местного (регионального) законодательства в целях воздействия на общественное сознание в рамках отдельно взятого субъекта Российской Федерации Калужской области.

---

Глава 1.
Объективные предпосылки формирования и удовлетворения общественной потребности в получении правовой информации.

1.1. Правосознание и правовая культура, как явления правовой действительности.

Правовая действительность представляет собой особую область социальной жизни общества, обусловленную правом, его воздействием на общественные отношения. Правовая действительность является разновидностью социальной действительности и состоит из идеального и материального. Область идеального определяется сознанием, а область материального - социальной практикой. Применительно к правовой действительности идеальное и материальное проявляются в правосознании, законодательстве, реализации права и правовой культуре. Перечисленные правовые явления взаимообусловлены на уровне закономерностей так, что изменения в одних явлениях неизбежно влекут соответствующие изменения в других явлениях правовой действительности.
Общественное сознание как явление социальной действительности, имеет различные формы: политическое, нравственное, национальное, эстетическое, религиозное, а также правовое сознание.
Посредством указанных форм общественного сознания люди отражают окружающий мир. С помощью же правосознания происходит отражение правовой действительности, которое предполагает:
-осмысление и ощущение необходимости права;
-оценку права;
-осознание необходимости создания развитой системы законодательства;
-осмысление потребности в изменении и дополнении действующих нормативных актов;
-восприятие процесса и результатов реализации права;
-соотношение правовых ценностей с иными (моральными, политическими, национальными и др.).
Как показывает история, в тоталитарном обществе роль права всегда была невысока. Ранее, в СССР, форма существовавшего на тот момент государственного режима не предусматривала для права главенствующей роли. Господствовавшая на тот момент марксистская теория государства и права, была ориентирована на то, что постепенно и государство и права отомрут за ненадобностью. Но история не подтвердила эту концепцию. Наоборот, исторический опыт позволяет сделать вывод о том, что чем выше будет уровень развития общественных отношений, тем больше будет потребность в регулировании этих отношений при помощи права.
Построение правового государства немыслимо без обновления правового сознания и правовой культуры.
В юридической литературе понятия правового сознания и правовой культуры достаточно хорошо описаны. Например, С.А.Комаров определил правосознание как осознание права, совокупность представлений и чувств, выражающих отношение людей как к действующему, так и к желаемому праву^[1]. По сути дела, - это представления о законодательстве, правосудии, правомерном и противоправном поведении. Это - осознание права.
Более развернутое определение правового сознания дает Н.Л. Гранат: "Правосознание - явление идеальное, непосредственно ненаблюдаемое, представляющее собой сферу и область сознания, отражающую правовую действительность в форме юридических знаний и оценочных отношений к праву и практике его реализации, социально-правовых установок и ценностных ориентаций, регулирующих поведение (деятельность людей) в юридически значимых ситуациях"^[2].
Действующее право оказывает влияние на правосознание и формирование представлений членов общества по поводу этого права, по поводу их прав и обязанностей. И наоборот, правосознание влияет на действующее право, определяет практику правоприменения в интересах определенной прослойки общества, имеющей возможность воздействовать на политический процесс в государстве, а также обусловливает нормотворческую деятельность в государстве.
Специфика правового сознания состоит в том, что оно требует установления общеобязательных норм поведения. Правовое сознание определяет границы правового и неправового, правомерного и противоправного. Правовое сознание оказывает воздействие на поведение людей вместе с нормами права, наряду с ними, а иногда и вопреки им.
Можно говорить о регулирующем воздействии правосознания на общественные отношения, если налицо пробел законодательства и его восполнение осуществляется на основании аналогии права.
Типичным примером действия правосознания вопреки норме является случай ущербности (устарелости) нормы при передовом правосознании или, наоборот, ущербности (отсталости) сознания при его сопротивлении новой, прогрессивной норме.
В правовом государстве должно быть обеспечено верховенство закона. Добиться этого можно лишь в том случае, если в обществе будут созданы для этого соответствующие условия, если каждый отдельный субъект общественных отношений будет в полном объеме обладать информацией о своих правах, способах их осуществления не в ущерб окружающим, а также осознавать потребность регламентации своих поступков общеобязательными правилами и нормами поведения. Это, в свою очередь, будет влиять на формирование в обществе так называемого "правового поля".
При реализации права гражданами правосознанию доверяют меньше, поскольку велика опасность отклонения его от нормы права в силу личной заинтересованности. Более того, приобретает реальную опасность негативная роль правосознания из-за его неразвитости, пробельности, отсталости, ориентированности на асоциальные ценности.
По мнению Л.Н.Граната, правовая подготовка людей не исчерпывается их формальными юридическими знаниями и умениями. "Можно обладать знаниями пишет он и не уметь ими пользоваться. Экспериментальные исследования правосознания различных групп и слоев населения показали, что центральным компонентом правосознания, определяющим соответствие поведения (деятельности) нормам права, является ценностное отношение к закону"^[3].
Структурная характеристика правосознания представляется двумя элементами: правовой психологией и правовой идеологией. Правовая идеология определяется как система взглядов и представлений, которые в теоретической форме отражают правовые явления общественной жизни. Под правовой психологией в юриспруденции понимается "совокупность чувств, привычек, настроений, традиций, в которых выражается отношение различных социальных групп, профессиональных коллективов, отдельных индивидов к праву, законности, системе правовых учреждений, функционирующих в обществе"^[4].
Правовая психология выражает психическое отношение к праву и правовым институтам и включает в себя следующие элементы:
- общественный интерес, мотивы деятельности определенных социальных групп, вытекающие из их положения в структуре общества;
- психологический уклад - привычки, традиции, предрассудки, убеждения, свойственные социальным группам общества;
- представления о праве, выработанные в социальных группах под влиянием их психического склада;
- чувства, эмоции и настроения, связанные с правом;
- способы формирования представлений (настроений, чувств и т.д.) - влияние, взаимовлияние, подражание и внушение.
Правовая идеология охватывает весь слой правотворчества и правоприменения, содержит концепции и оценку перспектив развития права, цели и задачи такого развития, а так же содержание правового регулирования.
Таким образом, правовая психология и по содержанию знаний о праве, и по способу их формирования существенно отличается от правовой идеологии.
Правосознание дает представление о духовных ценностях индивида и общества. Но только с субъективной стороны, с той, которая выражается в чувствах, представлениях, идеях, а не в материализованном виде. Поэтому более глубоким и плодотворным в уяснении механизма правового воздействия на общественные отношения является раскрытие такой категории, как правовая культура.
"Правовая культура, представляет собой разновидность общей культуры, состоящей из духовных и материальных ценностей, относящихся к правовой действительности"^[5]. Общепризнанным является тот факт, что правовая культура помимо субъективной стороны правового поведения личности отражает и материализацию чувств, идей, представлений как осознанной необходимости и внутренней потребности. Правовая культура всегда подвержена оценкам. Поэтому, есть смысл говорить о правовой культуре, используя своеобразные рейтинги: высокая правовая культура, правовая культура среднего уровня и низкая правовая культура. Разумеется эти рейтинги являются достаточно относительными. Так, для одного общества на определенном этапе развития по отношению, к каким- либо правовым явлениям будут употребляться одни определения, а по отношению к другому обществу или другому времени оценки одного и того же института или учреждения - другие.
Разные группы людей, политические партии, лица, находящиеся у власти, могут по-разному оценивать культурные достижения в государственно-правовой сфере. Иными словами, как с субъективной, так и с объективной стороны существуют серьезные препятствия в достижении единства интерпретации правовых явлений в качестве культурных завоеваний. Тем не менее, эти препятствия преодолимы. Некоторые общецивилизационные критерии для определения уровня правовой культуры выработаны человечеством в процессе своей жизнедеятельности. К их числу относятся:
-формирование чувств права и законности;
-освоение достижений правового мышления;
-совершенствование законодательства;
-повышение качества законотворчества и уровня законопроектных работ;
-увеличение объема и качественное совершенствование правопослушного (правомерного) поведения;
-совершенствование юрисдикционной или иной правоприменительной деятельности;
-разделение полномочий законодательных, исполнительных и судебных органов власти;
-изучение памятников права и правоприменительной практики как основы юридического образования^[6].
Особенность правовой культуры состоит в том, что она представляется собой не право или его реализацию, а комплекс представлений той или иной общности людей о праве, его реализации, о деятельности государственных органов и должностных лиц.
Абсолютное большинство возникших в России проблем порождено, с одной стороны, пренебрежительным отношением к правовым нормам, а с другой - неумелыми действиями власти или ее пассивностью.
Правосознание и правовая культура занимают самостоятельное место в механизме правового воздействия. Без них невозможна правотворческая деятельность и правовое регулирование. При этом, правосознанию принадлежит первостепенное место в механизме правового воздействия. Такое положение обусловлено тем, что требования общественной жизни не могут быть выражены в качестве юридических норм до тех пор, пока они не пройдут через волю и сознание людей, осуществляющих правотворческую деятельность.
Формирование правосознания и высокой правовой культуры способствует повышению эффективности механизма правового воздействия на общественные отношения. Право воздействует на общественные отношения, на сознание и поведение людей не только с помощью юридических средств, но и разнообразными неюридическими путями. Правовая культура неразрывно связана с правосознанием и подобно ему окружает право со всех сторон, способствует укреплению правопорядка в обществе.
Невозможно жить в обществе и быть свободным от него, от его традиций, обычаев и норм поведения. Осознание каждым гражданином своих обязательств перед обществом, в виде соблюдения общепринятых правил и норм поведения, является залогом формирования в обществе высокого уровня правосознания и правовой культуры.
Еще К.Маркс утверждал, что право неотделимо от культуры общества. Вопросы взаимосвязи правового сознания и правовой культуры рассматривались достаточно основательно в работах Е.А. Лукашевой, И.Ф.Рябко, И.Е. Фарбера, П.М. Рабиновича, С.С.Алексеева, которые смогли доказать, что обеспечение в обществе высокой юридической культуры невозможно без системы правового воспитания ^[7].
Многие ученые-юристы придерживаются мнения, что правовое воспитание нужно начинать как можно раньше. Сейчас, во многих общеобразовательных школах России, в стандартную программу обучения включено изучение основ права. В свете интенсивного развития информационных и компьютерных технологий, представляется возможным преподавание основ права с использованием справочно-правовых систем, как наиболее компактных и удобных носителей всего законодательного массива Российской Федерации.
Но, к сожалению, задача правового воспитания общества не ограничивается изучением права. Помимо этого, предстоит серьезная борьба с негативными проявлениями в обществе, существенным образом тормозящими формирование передового правосознания и правовой культуры.
Одним из факторов, оказывающих негативное воздействие на формирование передового правового сознания и правовой культуры, является наличие в обществе проявлений правового нигилизма.
Как явление правовой действительности правовой нигилизм укоренился еще в период тоталитарного правления, серьезному же изучению подвергся сравнительно недавно. Если заглянуть вглубь этого явления, можно понять, что наличие в обществе правового нигилизма зависит в первую очередь от отсутствия его (общества) правовой информированности. Можно предположить, что нигилизм может быть искоренен, если изучить и решить вопрос о передаче обществу правовой информации в той или иной форме и в целом поднять авторитет права.
Несмотря на то, что за последние годы российское законодательство претерпело множество изменений, развивалось с учетом новых экономических условий, внедрение его в сферу общественных отношений проходит тернистый путь. Виной тому - правовой нигилизм.
"Правовой нигилизм  представляет собой скептическое и негативное отношение к праву, неверия в его потенциальные возможности решать социальные проблемы в соответствии с социальной справедливостью"^[8]. Он распространился от сферы повседневных отношений людей до деятельности высших законодательных органов государства. Правовой нигилизм стоит препятствием на пути построения правового государства, потому что речь идет о неверии в право и неуважении к нему. В.А.Туманов говорил, что при невостребованном праве данное негативное явление было не столь заметно. Но, как только общество отказалось от авторитарных методов неправового государственного управления и попыталось встать на путь правового государства, как только скованные ранее в политическом и экономическом плане люди получили более или менее реальную возможность пользоваться правами и свободами, так тотчас же дал о себе знать низкий уровень правовой культуры общества, десятилетиями царившие в нем пренебрежение к праву, его недооценка^[9]. Здесь данное явление оказалось куда более заметным и опасным.
А.И.Герцену принадлежит известное высказывание о том, что русский, какого бы звания он ни был, обходит и нарушает закон всюду, где это можно сделать безнаказанно; и совершенно так же поступает правительство. В России конца прошлого века право отвергалось по самым разным причинам: во имя самодержавия или анархии, во имя Христа или Маркса, во имя высших духовных ценностей или материального равенства...^[10]
Разные правовые взгляды, отражающие неодинаковый уровень правосознания и правовой культуры, служат первопричиной будущих юридических конфликтов.^[11] Правовой нигилизм порождает целый диапазон негативных взглядов: искажение смысла правовых норм, неверное понимание иерархии нормативных актов, произвольность в выборе правовых норм и т.д. Это ведет к формированию негативных правовых мотивов и сужению зоны правомерного поведения.
Правовой нигилизм условно можно разделить на обыденный и ведомственный. Обыденный нигилизм распространяется как на отдельных людей, так и на целые группы общества и характерен для "обывателя". Ведомственный же нигилизм, как социальное явление, распространяет свое действие на государственные органы власти и
управления, на работников правоприменительной сферы. Ведомственный нигилизм часто способствует нарушениям законности со стороны законодателя. Это выражается в издании нормативных актов с нарушением их иерархии, нарушением компетенции субъектов этой деятельности и произвольным изменением смысла нормы.
Живучесть обыденного правового нигилизма объясняется рядом причин. Во-первых, он сформировался под влиянием негативной правовой идеологии, породившей деформированное восприятие права не только у представителей старшего поколения, но и у последующих поколений. Во-вторых, достаточно частые встречи человека с негативными явлениями правовой действительности: неправосудные решения, бюрократизм и волокита в государственных органах в решении вопросов о защите права, систематические задержки выплаты заработной платы, пенсий, пособий и т.п. В-третьих, законодательные иллюзии в сочетании с экономической непросчитанностью издаваемых законов, порождающие в обыденном сознании неоправданные разочарования о отношении права вообще.
Ведомственный правовой нигилизм связан с обыденным, потому что уровень правовой культуры не может не сказываться на профессиональной деятельности в различных ее областях, особенно он отражается в управленческой сфере. Политическая система десятилетиями приспосабливалась не к организации общественной жизни в рамках законов, а главным образом к выполнению волевых распоряжений и указаний. Поэтому ведомственный правовой нигилизм во многом явление автономное, его корни заложены в самой управленческой системе, которая может превращаться в самодовлеющую силу.
Современные юристы связывают данный факт с тем обстоятельством, "...что ни в одной развитой стране мира не было столько идеологических течений, отмеченных печатью антиюридизма, а в лучшем случае - безразличия к праву, как в России" ^[12].
Сегодня, немаловажная роль в преодолении правового нигилизма и формировании новой правовой культуры отводится появившимся сравнительно недавно справочно - правовым системам по законодательству Российской Федерации, с помощью которых люди постепенно осваивают новые, правовые возможности. Идет активное освоение гражданами возможностей Конституции и законов РФ для защиты своих прав. По мнению автора, в современном обществе крайне важно поддержать эту активность, снять старые и новые препоны на пути ее свободного и естественного развития, сделать все, чтобы она получила общественное признание. От этого зависит уровень правовой культуры общества. Конституция ограничила возможность власти подмять общество и стала реальным инструментом, с помощью которого граждане могут отстаивать свои права.
Если по вопросам понятия правового сознания и правовой культуры проблем теоретического плана нет, то по поводу формирования правового сознания и правовой культуры в обновляющемся обществе есть проблемы как теоретические, так и практические.
В период крупных преобразований, в России со всей остротой выдвигается вопрос о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства. Без его решения нельзя обеспечить проведение экономических и социальных реформ, приостановить рост правонарушений, бороться с правовым нигилизмом, успешно формировать правовое государство. Без преодоления проблемы формирования уважительного отношения к праву невозможны качественные изменения общества и личности.
Но одного только уважительного отношения к праву недостаточно. Практика показывает, что можно искренне уважать право, и не менее искренне создавать предпосылки к его нарушению. К примеру, ранее нередки были случаи совершения ошибок отечественными органами законодательной власти, как на региональном, так и на федеральном уровне, когда для того, чтобы урегулировать какое - то общественное отношение, принимался ряд актов, часть из которых через очень короткий срок либо отменялась, либо изменялась и дополнялась. Причиной этому, как правило, служат низкий уровень правовых знаний, законодательной техники, недостаток общеобразовательной подготовки и общей культуры законодателя, отсутствие реального восприятия происходящего, а как следствие этого - отсутствие развитого на должном уровне правового сознания и правовой культуры.
Особенность правосознания, как специфической формы общественного сознания, объясняется следующими обстоятельствами.
Во-первых, в правосознании отражаются лишь явления правовой действительности, охватывающие процесс создания правовых норм и реализацию их требований в общественной жизни. На формирование и реализацию норм права оказывают влияние политические, нравственные и другие идеи и представления. Но они предварительно проходят через правосознание и получают правовую форму в виде правовых идей и представлений. Очень важно при этом влияние такого фактора как информация. Любая информация, прежде чем быть оцененной, должна быть доведена до своего потребителя в том или ином виде. Оказать помощь в доведении до законодателя или конкретного гражданина правовой информации могут справочно-правовые системы. Вопрос о влиянии справочно-правовых систем на нормотворческую и правоприменительную деятельность будет рассматриваться в следующих разделах. Здесь хотелось бы отметить, что такое влияние имеет обоюдный характер: СПС оказывают влияние на совершенствование техники юриспруденции, а с другой стороны правотворчество и правоприменение влияют на совершенствование СПС.
Во-вторых, отражение явлений общественной жизни осуществляется с помощью специальных юридических понятий и категорий (правомерность, противоправность, правоотношение, правопорядок, юридическая ответственность, законность и т.п.). Повышение уровня правовой культуры предполагает, с одной стороны, комплексную работу с гражданами (обучение, пропаганда правовых знаний), а с другой - надлежащее обеспечение персоналом юридических учреждений, законодательных, исполнительных и судебных органов власти.
Конечно, более чем немыслимым выглядело бы желание сделать каждого гражданина России юристом. Но преодолеть юридическую безграмотность и правовой нигилизм - это одно из условий успешного развития правовой культуры.
Как уже было сказано, об уровне правовой культуры красноречиво свидетельствуют такие процессы, как парламентские процедуры по принятию законов и отправлению правосудия по уголовным и гражданским делам. Правовая культура предполагает наличие в обществе проводимого на высоком уровне и при высоком качестве правотворческого процесса и наличие всех условий для реализации гражданами права. Помимо этого, правовая культура предполагает наличие в обществе и у каждого индивида в отдельности достаточного уровня правового мышления и психического восприятия правовой реальности.
Правовая культура во многом выступает связующим звеном между социально-экономическими и политическими интересами и потребностями различных социальных групп и отдельных личностей и их правовым поведением. Проще говоря, правовая культура способствует формированию определенных типов правового поведения в целом.
Как и любая другая разновидность культуры, правовая культура подвержена оценкам. Современная юриспруденция применяет общецивилизационные критерии к определению уровня правовой культуры. Эти же критерии обусловливают основные направления повышения правовой культуры.
Попытки классификации проявлений правовой культуры сводятся к выделению их четырех разновидностей: правовые идеи, правовые нормы и институты, правовые поступки, которые укладываются в следующие состояния культуры: идеолого-психологическое, нормативное, поведенческое, объективированное.^[13]
Идеолого-психологическое состояние правовой культуры предполагает наличие у индивида, социальной группы или в обществе в целом социальных свойств, обусловленных правовым сознанием.
Нормативное состояние правовой культуры фиксируется совокупностью норм права, их качественной характеристикой, обусловленной уровнем удовлетворения потребностей общества.
Поведенческое состояние правовой культуры указывает на качественный характер правовых действий по нормотворчеству и правоприменению.
Объективированное состояние правовой культуры закрепляет результаты правовой деятельности.
Правосознание является необходимым условием точной и полной реализации правовых норм, так как правовые предписания, содержащиеся в них, выполняются посредством сознательной волевой деятельности людей. Поэтому чем выше уровень правосознания граждан, тем точнее исполняются предписания правовых норм.
Правосознание оказывает серьезное мотивационное воздействие на поведение людей, содержится в общественном мнении и влияет на общественные отношения. Правосознание включает в себя, по крайней мере, три составные части: знание права, отношение к праву и исполнение его предписаний.
Как уже упоминалось, правовая культура - в значительной степени является показателем уровня и особенностей правового развития общества. Формирование правосознания и высокой правовой культуры способствует повышению эффективности механизма правового воздействия на общественные отношения. Развитое правосознание обеспечивает добровольное, глубоко осознанное осуществление правовых требований, понимание их правильности и разумности, вызывает у людей чувство нетерпимости к нарушениям закона. Правовая культура подобно правосознанию способствует четкому и эффективному осуществлению правовых норм и укреплению правопорядка.
Итак, поддержание и повышение уровня правового сознания и правовой культуры требуют постоянных усилий на пропагандистском, просвещенческом и образовательном уровнях. На каждом из указанных уровней все большее значение приобретает использование справочно-правовых компьютерных систем по законодательству.
Разработчики СПС, пропагандируя их, фактически пропагандируют Российское законодательство, создают побудительные мотивы к использованию законодательства в повседневной жизни.
Применение СПС на просвещенческом и образовательном уровнях способствует формированию задатков правового сознания и правовой культуры у молодежи, влияет на состояние законности в молодежной среде, помогает снижать уровень преступлений, совершаемых несовершеннолетними гражданами России. Для достижения таких результатов используются формы и методы пропаганды СПС, о которых более подробно говорится в последующих разделах работы.
Анализ описанных элементов правовой действительности позволяет сделать вывод о том, что правосознание является необходимым фактором правотворческой и правоприменительной деятельности, так как правовые нормы формируются в процессе сознательной волевой деятельности работников правотворческих органов, а их применение - в процессе деятельности правоисполнительных органов власти. Следовательно, качество правовых норм, соответствие их потребностям общественного развития и культура их применения неразрывно связаны с уровнем правосознания законодателя и правоохранительных органов.
Правосознанию, принадлежит первостепенное место в механизме правового воздействия на общественные правоотношения.
Для формирования в обществе высокого правового сознания и правовой культуры необходимо пропагандировать и внедрять право с использованием современных информационно-технических средств и, в частности, с помощью справочно-правовых систем.
Использование справочно-правовых систем для удовлетворения потребности общества в получении правовой информации оказывает влияние на качественную характеристику правосознания и правовой культуры.

---

1.2.Законодательство и практика его использования, как факторы, влияющие на формирование правового сознания и правовой культуры.

В настоящее время в научной литературе отсутствует четкое определение понятия "законодательство", что создает определенные трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности. В одних случаях в понятие "законодательство" включаются все законы и подзаконные акты, в том числе и акты министерств и ведомств, государственных комитетов. В других- только законодательные акты.
Между тем, "законодательство" относится к специальным юридическим терминам, которые должны точно и недвусмысленно отражать содержание обозначаемых ими понятий. Долгое время расплывчатое трактование законодательства было удобно и использовалось как легальное средство "размывания" закона, подмены его подзаконными актами. Однако, в правовом государстве законы и подзаконные акты должны быть четко разделены (по состоянию на 7 мая 1998 года - около 928 действующих законов).[14]
7) Cправочно -правовая система КонсультантПлюс: ВерсияПроф.

14
Законодательство в самом широком смысле - это внешняя форма выражения объективного права, государственно - властное воплощение воли народа, ее официальное закрепление. Законодательство можно охарактеризовать как систему издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права.
Уровень законодательства во многом зависит от правильной организации законопроектной деятельности. В предыдущем параграфе упоминалось, что качественные показатели нормотворческого процесса обусловлены уровнем правовой подготовки законодателя, зависят от его правосознания и правовой культуры. Многое зависит от состояния информационной базы законодателя, наполненности ее аналитическим материалом.
Для подготовки законопроекта законодатель должен обладать определенными знаниями и навыками в области нормотворческой деятельности. Необходимо детальное понимание таких понятий нормотворчества, как общие критерии законности правовых актов, предмет нормотворчества, критерии разграничения нормативных актов и т.д. Кроме того, для подготовки нормативных актов необходимо четкое уяснение и применение приемов законодательной техники.
Правотворчество (законотворчество) - это специальная деятельность компетентных органов, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон или иной нормативно-правовой акт. Правотворческая деятельность или правотворческий процесс - это длящееся во времени, регламентированная юридическими нормами институциональная деятельность государства по созданию нормативно-правовых актов. С.А.Комаров определял правотворчество как "вид государственной деятельности, в результате которой воля народа (класса, социальной группы) возводится в закон, выражается в норме права в определенном источнике права" ^[15].
Правотворческая деятельность имеет следующие формы:
-создание (разработка и принятие) нормативно-правовых актов;
-установление правовых обычаев;
-закрепление прецедента;
-акты санкционирования норм общественных организаций.
Каждая форма правотворческой деятельности имеет свое нормативное обеспечение. Проблема нормативного обеспечения правотворческой деятельности в отечественной юриспруденции наиболее остро встала с переходом к принципам правового государства. В последние годы данная проблема нашла свое концептуальное разрешение. Концепция нормативного обеспечения правотворческого процесса направлена на решение двух основных проблем:
-способствовать формированию иерархически построенной системы законодательства в соответствии с юридической силой нормативно-правовых актов и регулируемых ими общественных отношений;
-устранять коллизии между законами, между законами и подзаконными нормативно-правовыми актами.^[16]
На эффективности правотворчества и качестве нормативных актов негативно сказывается отсутствие в России закона о нормативно-правовых актах. Такой закон должен содержать общую характеристику нормативных актов, перечень их видов с указанием признаков и важнейших отличительных черт, определяющих специфику актов каждого вида, круг субъектов правомочных издавать соответствующие акты, порядок подготовки и опубликования актов.
Правотворческий процесс осуществляется в определенном порядке, он складывается из ряда правотворческих действий или стадий, использования наиболее целесообразных правил и приемов законодательной техники, которые обеспечат в дальнейшем реализацию законопроекта.
Так, например, все нормативные акты должны соответствовать общим критериям законности правовых актов. К таким критериям относятся:
"...-правомочность субъекта, принимающего нормативный акт (статья 76 Конституции Российской Федерации предоставляет право издавать законы, действующие на данной территории не только республикам в составе Федерации, но и краям, областям и другим субъектам Федерации. Практика показывает, что субъекты Федерации по предметам совместного с ней и собственного ведения начинают весьма активно формировать свое (местное, региональное) законодательство. При этом достаточно широко используются такие традиционные виды кодификационных актов, как кодексы, уставы, положения);
-соответствие содержания нормативного акта объему полномочий субъекта;
-правильность выбора формы нормативного акта;
-соблюдение установленной процедуры подготовки, согласования, принятия и вступления нормативного акта в законную силу (так, например, для законов необходимым условием вступления в силу является стадия официального опубликования);
-отражение в акте конституционных идей и принципов;
-соответствие содержания нормативного акта общепризнанным нормам международного права, одобренным международными договорами Российской Федерации" ^[17].
Не все явления и отношения могут быть решены законодательными средствами и поэтому, законодателю необходимо в нормотворческой деятельности учитывать критерии разграничения законов и подзаконных актов. Нужно учитывать значимость и стабильность регулируемых отношений, уяснить объем правового регулирования этих отношений, место и роль разрабатываемого нормативного акта в общей системе законодательства. Кроме того, законодатель должен изучить действующие нормативные правовые акты Российской Федерации по теме проекта, ознакомиться с практикой их применения.
При таком подходе к делу, законодатель волей-неволей расширяет свой кругозор, знакомится с действующим законодательством и практикой его использования. Проблема заключается в том, что законодателю
приходится учиться достаточно быстро, чтобы вовремя урегулировать тот или иной вид общественных отношений, которые в условиях рыночной экономики претерпевают постоянные изменения.
Сегодня, это можно сделать, внедряя в процесс законотворчества новейшие информационные технологии и возможности компьютерной техники. Компьютер уже становится таким же необходимым атрибутом нашей жизни как, например, авторучка или карандаш. А это предполагает потенциальную всеобщую доступность к компьютерным технологиям и средствам
связи. Непрерывно происходящий технический прогресс и проникновение на рынки новых технологий, сделали возможным решение вопросов общедоступности правовой информации путем издания систематизированных сборников нормативных актов, проектов законодательных актов и электронных банков правовой информации. Это делает возможным получение необходимой правовой информации в необходимо короткие сроки.
В свете бурного развития национального законодательства, в субъектах Федерации происходит накопление массива нормативных правовых актов требующих анализа, четкой и по возможности полной информации о них. Это делает актуальным создание информационных банков данных о нормативных правовых актах как региона в целом, так и входящих в его состав муниципальных образований.^[18]
В идеале, такой банк должен быть общедоступным (коллективного пользования) и несложным для использования. Доступность самостоятельного получения информации правового характера несомненно повлияет на развитие общественного сознания в нужном правовом русле.
Созданные на сегодняшний день банки правовой информации фактически служат источниками получения достоверных сведений о состоянии действующего законодательства, его развития и практики применения.
Стоит обратить внимание на то, что формирование региональных информационных банков нормативных правовых актов целесообразно проводить с учетом принципов организации и ведения аналогичных банков данных по федеральному законодательству. Это во многом решит проблему стандартизации банков нормативной информации. Весьма актуальна в связи с этим проблема обновления и согласования классификаторов правовой информации, используемых государственными органами Федерации и ее субъектов, что поможет в дальнейшем наладить обмен правовой информацией как между Федерацией и ее субъектами, так и между регионами.
Подводя итог всему сказанному, можно сделать вывод о том, что уровень законодательства во многом зависит от правильной организации законопроектной (правотворческой) деятельности и от уровня правовой (юридической) грамотности законодателя, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации. Проблему юридической грамотности законодателю позволяют решить СПС.
Так как при подготовке законопроектов, необходимо изучение ранее принятых нормативных актов, актуальным становится вопрос о создании собственных информационных банков правовой информации, решение вопросов хранения и систематизации нормативных правовых актов.
Расширение правовой информированности общества в целом, с использованием справочно-правовых систем, создание условий доступности и надежности информации и, правовой информации в частности, является одним из важных условий для формирования в обществе передового правосознания и правовой культуры.

1.3.Проблема удовлетворения потребности общества в
получении правовой информации и пути ее решения.

---

Проблема правовой информированности общества является одной из ключевых в период проведения социальных и экономических реформ. Постоянно меняющееся законодательство, как неизбежный элемент реальных изменений в экономической жизни страны, приводит к значительным трудностям в практической деятельности граждан и организаций. Это служит причиной растущего спроса на информационные и консультационные услуги в этой области.
Реально в настоящее время граждане и предприятия используют три основных источника нормативной информации. Во-первых, это печатные издания - периодика и различные сборники. Во-вторых, это услуги консультационных фирм. Бурный рост достаточно интересных журналов, ориентированных на бухгалтеров, руководителей, юристов и другие категории читателей, интересующихся законодательством, свидетельствует о большой потребности в информации такого рода. Не менее активно развивается рынок консультационных услуг. И, наконец, в-третьих, наиболее динамично расширяется использование справочно-правовых компьютерных систем. Стремительное распространение таких систем существенно опередило прогнозы многих экспертов.
По данным специалистов, в 1991-1992 годах всеми фирмами-разработчиками было установлено не более 5000 систем, в 1993-1994 годах всего продано уже более 40 000 копий, а в 1995 году ежемесячно реализовывалось не менее 5000-6000 систем. Естественно, приведенные цифры носят оценочный характер и основаны на мнении нескольких независимых экспертов и информации, предоставленной ведущими фирмами, но налицо не менее чем двойной ежегодный прирост в этой области^[19]. Более того, сегодня, без сомнений, можно утверждать, что ни один реально работающий банк или крупный филиал, ни одна серьезная фирма не обходится без справочных правовых систем.
На сегодняшний день можно смело утверждать, что рынок правовых информационных систем в основном сформировался, а жесткая конкуренция нескольких независимых разработок обеспечивает и развитие технологий, и ограничение по ценам.
Естественно, существует ряд нерешенных проблем, в частности создание эталонных государственных банков нормативных актов и некоторые другие. Но самое главное, что в системе правовой информатизации общества сформировалось ключевое звено - рыночный механизм распространения информации.
Справочные правовые системы - эффективный инструмент для работы с большим объемом документов. Зачастую достаточно серьезные специалисты высказывают совершенно различные мнения при сравнении компьютерных правовых систем, печатных изданий и услуг консультационных фирм. Одни утверждают, что в ближайшем будущем нецелесообразно будет распространять нормативные акты на бумаге, а необходимо полностью переходить на магнитные носители; другие - что невозможно ничем заменить официальную печатную публикацию документов, а компьютерные системы не могут гарантировать ее необходимую достоверность.
Очевидно, что при работе с огромными массивами информации практически невозможно обойтись без современных компьютерных технологий. Так, например, общий объем документов, включаемых в компьютерную базу по законодательству, рассчитанную на достаточно широкого потребителя, превосходит 60 000 страниц машинописного текста. Таким образом, основная отличительная черта компьютерных технологий - возможность осуществлять эффективный поиск требуемых документов в очень большом массиве, что позволяет анализировать сложные практические ситуации. Возможность включать практически неограниченное количество материалов в компьютерные базы позволяет предоставлять пользователю не только нормативные документы, но и многочисленные материалы, комментирующие отдельные, весьма частные, ситуации. Эти материалы, подготовленные ведущими специалистами, естественно, являются частным мнением, но именно они незаменимы при обучении, стремлении пользователей повысить свою квалификацию, попытках разобраться с новой финансово-хозяйственной ситуацией, сложившейся на предприятии.
Анализируя такие комментарии, особенно если в базе представлено мнение различных специалистов, пользователь может сориентироваться в сложной проблеме и принять решение на основе нормативных документов. Не следует думать, что, пользуясь только такой системой, можно решить все свои проблемы, никогда не прибегая к помощи юридических или консалтинговых фирм. Необходимо понимать четкое различие между услугами консультационных фирм и услугами на основе компьютерных технологий. В реальности компьютерные системы представляют собой по сути огромные, удобные справочники, где пользователь может найти требуемую для анализа конкретной ситуации информацию.
В свою очередь консультационные фирмы предоставляют услуги именно по анализу и разъяснению конкретных вопросов и ситуаций, а часто и выполняют еще более сложную и серьезную работу.
Таким образом, разница заключается именно в том, что, пользуясь справочно-правовой системой как инструментом, пользователь самостоятельно может решать стоящие перед ним задачи, в то время как консультанты во многом делают это за него. Если пользователь достаточно квалифицирован, то во многих вопросах он сможет разобраться сам, а в сложных ситуациях ему неизбежно потребуется помощь консультантов.
Действительно, согласно закону о средствах массовой информации электронные базы являются полноценными средствами массовой информации, но от обычных, бумажных, изданий их отличает именно возможность публиковать неограниченное количество материалов.
Казалось бы, в чем же тогда проблема? Оказывается, что реально эти издания доносят даже самые важные документы спустя несколько дней, а иногда и несколько недель после официальной даты вступления в силу.
Причина этого отнюдь не в плохой работе редакций, а в медленно работающей системе доставки. Особенно страдают при этом регионы. Ни одно издание не публикует всего спектра официальных документов, хотя то, что положено, публикуется достаточно обстоятельно. Как же реально действовать специалисту в такой ситуации. Более богатые организации подписываются сразу на все издания, а небольшие и средние в основном черпают необходимую информацию из неофициальных публикаций: газет "Экономика и жизнь", "Финансовая газета", "Коммерсант", а также из многочисленных ведомственных и независимых журналов и сборников. Эти издания не публикуют всех документов, а выбирают наиболее интересное и важное для определенных групп пользователей и, что особенно важно, публикуют многочисленные аналитические материалы. Однако довольно скоро серьезно работающие специалисты осознают, что работать с такими грудами бумаги практически невозможно. Это неизбежно приводит их к использованию компьютерных систем.
На сегодня оперативное получение информации из органов власти и управления - самая непростая задача, с которой сталкиваются и граждане, и средства массовой информации (как электронные, так и на бумажных носителях). Только ведущие издания и крупнейшие фирмы, сопровождающие справочные правовые компьютерные системы, имеют собственные службы и корреспондентские структуры по обеспечению нормативной информацией. Остальные сочетают работу собственных корреспондентов с перепечаткой документов из справочных систем, где документы появляются достаточно оперативно. При этом в справочные системы помещаются все документы без исключения, а печатные издания делают выборки для своих читателей. Такое копирование материалов не нарушает ни чьих авторских прав, так как нормативные акты не являются авторскими материалами, и в принципе разработчики систем даже поощряют такое взаимодействие с остальной прессой, особенно если при этом делается ссылка на то, какая система использована.
Сами системы в настоящее время являются важнейшим источником нормативной информации для юридических и физических лиц. Поэтому компьютерные технологии становятся ключевым звеном в системе обеспечения общества правовой информацией.
Каким же образом можно оперативно и качественно удовлетворить информационный запрос пользователя? Все технические разработки в этой области, проводившиеся в России за последние пять-семь лет можно разбить на две группы. Первый подход обеспечения пользователя правовой информацией строится на том, что вся основная база находится на одном или нескольких центральных компьютерах у фирм-разработчиков СПС, а у конечного пользователя нет самой базы, а есть программное обеспечение для подключения к центральной базе по телефонным каналам. Для поиска каждого документа в этом случае необходимо соединяться с центральным компьютером, и такие сеансы при сложных вопросах должны длиться часами. Это представляется теоретически возможным, но дорогим и неэффективным способом удовлетворения потребности в правовой информации.
Второй принципиальный подход заключается в том, что пользователю передается полная копия всей центральной базы и регулярно пересылается ее пополнение, так что он всегда имеет на своем компьютере полную базу данных, которая с установленной периодичностью пополняется новой информацией.
Кроме чисто технического, существует маркетинговый подход к решению этой проблемы. Например, региональные представительства сети правовой информации "КонсультантПлюс", помимо механического распространения своих программ, выпускают специальные информационные выпуски и газеты в своих регионах, причем основной тематикой этих печатных изданий являются проблемы развития современного законодательства. Некоторые представительства сети "КонсультантПлюс" (а их более 300 на территории РФ) выпускают в радиоэфир тематические передачи по вопросам бухгалтерского, налогового, гражданского законодательства, оказывают консалтинговые услуги. Но и этим не ограничиваются возможности удовлетворения потребности общества в правовой информации. Наряду с вышеописанными способами удовлетворения информационных запросов, представительства "Консультанта" проводят семинары с пользователями своих справочно-правовых систем. На семинары, как правило приглашаются специалисты различных правоохранительных органов, которые читают пользователям СПС "КонсультантПлюс" лекции, разъясняют применение тех или иных нормативно-правовых актов и т.д. На этих же семинарах специалистами представительств "Консультанта" проводится обучение пользователей приемам работы с СПС, разъясняются технические преимущества введения новых версий программных продуктов, а также проводятся обсуждения предложений по усовершенствованию программных продуктов.
Растущие требования пользователей к программному обеспечению, увеличивающиеся объемы вводимой информации приводят к тому, что сегодня только пять-шесть фирм способны предоставлять сервис и технологии конкурентоспособного уровня. Хотя еще пять лет назад практически каждая серьезная юридическая фирма самостоятельно вела собственную базу на стандартном программном обеспечении, которое позволяло работать с сотней-другой документов. Практически в каждом ведомстве имелось подразделение или выделялись деньги на разработку собственных баз.
По оценкам Д.Б.Новикова, сегодня практически ни одна из коммерческих фирм не ведет собственных проектов, все пользуются услугами специализированных организаций, что, без преувеличения, в сотни раз дешевле. "Более того,- пишет он,- даже крупнейшие банки, такие как Сбербанк РФ, Мосбизнесбанк, Промстройбанк, Инкомбанк, Менатеп, Внешторгбанк и другие используют, специализированные разработки и не считают экономически оправданным делать все собственными силами" ^[20].
Время показало, что сегодня такие структуры, как Государственно-правовое управление Президента РФ, Министерство финансов РФ, Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур РФ, Министерство строительства, Государственный комитет РФ по высшему образованию, Библиотека Президента РФ, Федеральное управление по делам несостоятельности (банкротства) при Государственном комитете РФ по управлению имуществом, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Минсоцзащиты РФ, Госкомстат РФ, Минсвязи РФ, Пенсионный фонд РФ, Федеральная служба занятости РФ, Центральный банк РФ, активно используют отечественные справочно-правовые системы в своей работе и достаточно серьезно принимают участие в их дальнейшем совершенствовании.
Например, все из названных выше федеральных ведомств используют в своей повседневной деятельности СПС "КонсультантПлюс" и СПС "Гарант". Отношения органов власти и управления с фирмами-разработчиками этих СПС строятся на прямых договорах о сотрудничестве в области правовой информатизации. По этим договорам, фирма-разработчик на безвозмездной основе устанавливает СПС в указанном органе власти в любом необходимом для работы количестве и обеспечивает периодическую актуализацию информационных банков СПС . Органы власти и управления, в свою очередь, предоставляют разработчикам СПС аутентичные (соответствующие оригиналу) копии принятых ими нормативно-правовых актов для внесения их в информационные банки СПС.
Иногда применение коммерческих разработок в государственных структурах сдерживается тем, что некоторые ведомства или региональные структуры считают, что все обеспечение государственных учреждений должно проводиться в рамках президентской программы Правовой информатизации органов государственной власти Российской Федерации", последний вариант которой утвержден Указом Президента № 808 от 04.08.95. Однако серьезные разработки, ведущиеся в рамках этой программы, никоим образом не противоречат использованию независимых разработок, также как подписка на официальные издания Президента и Правительства не противоречит подписке ведомств на независимые экономические издания.
Сегодня ни один серьезный чиновник не решится сказать публично, что он против предоставления открытой информации независимым средствам массовой информации. Очевидно, что это есть основа правового общества.
Суммируя сказанное, следует отметить некоторые общие тенденции удовлетворения общественной потребности в правовой информации.
Во-первых, распространение СПС, а следовательно и правовой информации, осуществляется при все возрастающем конкурентном спросе пользователей, который побуждает разработчиков СПС как совершенствовать сами программные продукты, так и повышать уровень обслуживания пользователей.
Во-вторых, проводимые разработчиками СПС маркетинговые исследования на этом рынке сопряжены с активным процессом пропаганды вновь принимаемых органами власти и управления нормативных правовых актов.
В-третьих, немаловажное значение в деле пропаганды правовых знаний играет издание специальных газет и журналов по правовой проблематике, а также использование в этих целях радио и телеэфира.
В-четвертых, существенный вклад в формирование нового правосознания вносят семинары, проводимые некоторыми разработчиками СПС с пользователями правовой информации по обучению и привитию навыков формирования и обработки информационных запросов, изучению основ компьютерной грамотности и современных информационных технологий, позволяющих работать с большими массивами правовой информации.
Нетрудно сделать вывод о том, что такая работа необходима, что со временем ее результаты благотворно скажутся на больном организме общества.

---

^[1] С.А.Комаров, Общая теория государства и права, изд. 2-е, М.: "Манускрипт", 1996.- с.237
^[2] Теория права и государства, под ред. В.В.Лазарева, М.: Право и Закон, 1996. - с.180
^[3] Теория права и государства, под ред. В.В.Лазарева, М.: Право и Закон, 1996. - с.181
^[4] В.Н.Хропанюк, Теория государства и права, изд. 2-е, М.: "ДТД", 1995.- с.204
^[5] Теория права и государства, под ред. В.В.Лазарева, М.: Право и Закон, 1996. - с.184
^[6] Теория права и государства, под ред. В.В.Лазарева, М.: Право и Закон, 1996.- с.188
^[7] С.А.Комаров, Общая теория государства и права, изд. 2-е, "Манускрипт", М.: 1996.- с.246
^[8] Теория права и государства, под ред. В.В.Лазарева, М.: Право и Закон, 1996.-с.189
^[9] См.: Туманов В.А. Правовой нигилизм в историко-идеологическом ракурсе// Государство и право. 1993. № 8
^[10] См. Там же.
^[11] См. Ю.А.Тихомиров, Публичное право, М.: БЕК, 1995.- с.255.
^[12] См.: Туманов В.А., указанный труд, с.190
^[13] Теория права и государства, под ред. В.В.Лазарева, М.: Право и Закон, 1996. - с.185

^[14] Справочно-правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф"
^[15] С.А.Комаров, Общая теория государства и права, изд. 2-е, "Манускрипт", М.: 1996.- с.161
^[16] См.: Правовая реформа: концепция развития российского законодательства, изд. 2-е, М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1995.- с.14.
^[17] Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов.
^[18] См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, М.: изд. Бек, 1995.- с.98
^[19] См.: Новиков Д.Б., СПС- компьютерные системы: развитие, //Консультант № 3/95.-с.83
^[20] См.: См.: Новиков Д.Б., СПС- компьютерные системы: развитие, //Консультант № 3/95.-с.85

Глава 2. Научные основы справочно-правовых систем.

2.1. Теоретические положения системы права и законодательства, как основа содержания справочно-правовых систем.

Любые социальные явления имеют внешнюю форму и внутреннюю структуру. Право как явление социальной действительности тоже имеет внешнюю форму выражения и внутреннюю структуру.
С позиции системного подхода любое целостное образование, состоящее из двух и более взаимосвязанных компонентов, представляет собой систему. Каждый компонент системы в свою очередь может быть расчленен на ряд составляющих. Таким образом, система является многоуровневой, включает в себя в качестве компонентов хотя и менее сложные, но относительно самостоятельные явления.
Говоря о системе права и системе законодательства, обычно имеют в виду определенные аспекты дифференциации и взаимосвязи юридических правовых норм, сложившихся и действующих в данном государстве. Для любой правовой системы современного государства характерны деление права и законодательства на отрасли, а также формирование комплексных массивов правовых норм.
Внутригосударственное право России - российское законодательство имеет свои, хотя и далеко не изолированные от мирового процесса развития потребности дифференциации правовых норм на отрасли и институты. Основы нынешней дифференции отраслей начали складываться еще в Советской России и Союзе ССР. Так, в 1918 г. в особые отрасли были выделены трудовое и семейное законодательство, возникло право социального обеспечения за счет государства. Республиканская форма правления, федеративное устройство государства и система государственного управления потребовали законодательного оформления конституционного, административного и финансового (бюджетного) права. В начале периода нэпа сложились такие отрасли, как гражданское, уголовное, уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное законодательство. Особое место заняли земельное и другие отрасли природоресурсного законодательства, а затем - колхозное право и законодательство об охране природной среды.
В 30 - 40-х гг., в рассвет тоталитаризма не могло быть и речи о развитии отечественного законодательства, в том числе его упорядочении в виде хотя бы простейших форм систематизации. Значительная часть законодательства была засекречена, а в 1941 - 1957 гг. почти полностью отсутствовала даже хроника и текущая публикация нормативных актов. В газетах "Известия", "Правда", "Советская Россия" публиковались лишь отдельные законы и подзаконные нормативные акты. Переиздавались с изменениями и постатейными материалами Гражданский, Гражданско-процессуальный, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Земельный, Трудовой и Семейный кодексы, являвшиеся главными источниками права в указанных отраслях законодательства, без которых не могла действовать судебная система.
В годы "оттепели", с 1957 г., была восстановлена практика текущей публикации законов, постановлений Правительства (в "Ведомостях Верховного Совета" и "Собрании постановлений Правительства") и осуществлена вторая в истории Советского государства кодификация законодательства. Были приняты и опубликованы Основы законодательства СССР и кодексы союзных республик по всем главным отраслям права, в том числе исправительно-трудовому праву, почти полностью засекреченному в годы сталинизма.
В настоящее время процесс законотворчества в России достиг чрезвычайной интенсивности. Из-за большого количества нормативных актов, дублирующих регулирование тех или иных общественных отношений, зачастую противоречащих Конституции и друг другу, законодательство работает неэффективно. Наряду с этим, одним из необходимых условий развития правового государства на современном этапе, является формирование единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность государственных и общественных структур, а также каждого гражданина в отдельности, доступность правовых актов для всех заинтересованных лиц. В современных условиях единое информационно-правовое пространство абсолютно необходимо для обеспечения согласованности, непротиворечивости, законченности издаваемых в стране правовых актов.
Вопрос о системе права неоднократно поднимался в правовой науке. От правильного его разрешения во многом зависят направление кодификации законодательства, проведение научных исследований в области юриспруденции, преподавание юридических наук, а также структурное содержание справочно-правовых систем, которые являются воплощением идеи формирования единого иформационно-правового пространства, позволяющего оказывать воздействие на общественное сознание с целью формирования передового правосознания, правовой культуры и построения правового государства. Системность размещения правовой информации является основополагающим принципом построения СПС. Это показатель, определяющий качественное состояние информационных банков правовых баз данных.
Система какого-либо явления – это всегда совокупность взаимосвязанных элементов. Право также представляет собой не просто механическую, хаотичную совокупность правовых норм, а определенную, внутренне согласованную систему. В общенаучном смысле под системой понимается "сложноорганизованное целое, включающее отдельные элементы, объединенные разнообразными связями и взаимоотношениями" ^[1].
В юриспруденции под формой права понимают источники права, т.е. законодательство. Внутренняя структура права определяется объективно существующими закономерностями. В частности, структурная характеристика права, его деление на отрасли, обусловлена двумя критериями: предметом и методом правового регулирования.
Предмет правового регулирования, представляющий собой общественные отношения, образующие в силу их специфики особые системы связи между юридическими нормами, позволяет дать определенную характеристику системы права. Предмет правового регулирования является основой группировки правовых норм в определенную отрасль права.
Метод правового регулирования представляет собой различные способы правового воздействия со стороны государства на общественные отношения, которые используются при создании правовых норм и регламентации правовых связей между участниками этих отношений.
Определенный тип общественных отношений регулируется собственной отраслью права, т.е., система права состоит из взаимосвязанных элементов – отраслей права. Под отраслью права в юриспруденции принято понимать группу норм, которая регулирует определенный комплекс общественных отношений.
Системно-структурный подход к анализу социальных явлений обязывает определять систему каждого структурного элемента права, т.е. каждая отрасль права имеет свою структуру или систему. Предмет правового регулирования позволяет выявить и другие элементы системы права. Это - подотрасли, правовые институты и нормы права.
В юриспруденции подотрасль права определяется как целостное образование, которым регламентируется специфический вид отношений в пределах сферы правового регулирования соответствующей отрасли права ^[2]. В отличие от правового института подотрасль права не является обязательным элементом каждой отрасли права.
Под правовым институтом в юриспруденции понимается система взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства ^[3]. Одно и то же отношение может регулироваться и охраняться несколькими нормами права. Это, в свою очередь является основанием для объединения таких норм в единый правовой институт, например институт собственности в гражданском праве, институт правового положения обвиняемого в уголовно-процессуальном праве.
Под нормами права принято понимать установленные и обеспеченные государством правила поведения людей по отношению друг к другу ^[4]. Структурная характеристика нормы права характеризуется тремя элементами: гипотезой, диспозицией и санкцией.
Таким образом, система права имеет как бы три уровня:
- норма права (юридическая норма), имеющая свои внутренние связи;
- правовой институт, который объединяет нормы, регулирующие лишь часть отношений определенного вида;
- отрасль права, регулирующая определенный тип общественных отношений. Так, например, нормы права, регулирующие земельные отношения, образуют отрасль земельного права.
Норма права регулирует социальное поведение (общественные отношения) на уровне действия, правовой институт на уровне поступка и отрасль права на уровне деятельности.
Таким образом, система права представляет собой совокупность действующих норм права, объединенных по институтам, подотраслям и отраслям в соответствии с характером и спецификой регулируемых ими общественных отношений. Очевидно, что при формировании информационных банков справочно-правовых компьютерных систем, также должен соблюдаться системно-структурный подход. Нормы права в СПС должны быть сгруппированы по институтам, подотраслям и отраслям права. Такая классификация правовых норм предоставляет потребителям правовой информации возможность быстрого и удобного их поиска в СПС.
Понимание системы права и системы законодательства является важным условием правильного применения норм права. Они должны регулировать только те отношения, на которые изначально расчитаны.
В свое время С.В.Поленина охарактеризовала систему законодательства как "совокупность связанных иерархией и соподчиненностью общегосударственных и и республиканских законов и иных нормативных актов, взаимодействующих между собой и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления" ^[5].
Система законодательства по определению В.Н.Хропанюка представляет собой совокупность источников права, которые являются
формой выражения правовых норм. Под системой же права понимается объективное правовое явление, которое формируется на основе общих закономерностей общественной жизни.
Система права, отражая реально существующую систему общественных отношений, строится не по произвольному усмотрению, а на основе объективно существующей действительности. Система законодательства - внешняя форма права, это система нормативно-правовых актов, в которых отрасли и институты права выражены.
Система законодательства и система права отражают в принципе одно и то же - право, как таковое, но с разных сторон - внутренней и внешней. Включение системы права и системы законодательства в комплексное образование (правовую систему) позволяет, с одной стороны, установить их единство, однопорядковость, проследить динамику юридических норм, объективированных в нормативных актах, а с другой стороны - выявить их существенные особенности. Помочь в этом может систематизация правовой информации. Систематизация нормативно-правовых актов имеет целью упорядочение правового материала, расположение его по определенным разделам и рубрикам, т.е. классификацию, облегчающую поиск необходимых нормативных актов и служащую условием выполнения требований законности. В систематизации нормативных правовых актов нуждаются законодатель, правоприменители и все граждане.
Юридической науке известно три способа систематизации нормативных правовых актов: кодификация, инкорпорация и консолидация. Такое деление основано на существующих различиях в самом процессе упорядочения правового материала.
По определению С.А.Комарова, кодификация представляет собой "форму систематизации путем объединения нормативного материала в единый, логически цельный, внутренне согласованный акт с изменением его внутреннего содержания".^[6] Кодификация предполагает такое упорядочение законодательства, которое направлено на его переработку путем исключения противоречий, повторений, пробелов, преобразования характера и направленности. С помощью этого способа систематизации достигается внутренняя согласованность, системность и полнота правового регулирования соответствующих общественных отношений. Результатом кодификации является издание нового законодательного акта, который заменяет ранее действовавшие по данному вопросу нормативные акты и называется кодифицированным актом.^[7]
Инкорпорация является наиболее простым и распространенным видом систематизации правовых актов, основанным только на классификации по тематическим признакам: предметному или хронологическому. Н.Л.Гранат дал следующее определение инкорпорации: "Инкорпорация - это форма систематизации путем объединения нормативного материала в определенном порядке без изменения его внутреннего содержания".^[8] Данная форма систематизации может проводиться по хронологии, когда акты
располагаются соответственно времени их принятия; по субъектам, когда акты располагаются соответственно органам, их принявшим; по отраслям.^[9]
Для упорядочения и сокращения большого объема законодательства проводится его консолидация, представляющая собой объединение множества законодательных актов в единый укрупненный акт.^[10] При этом нормы права, включенные в прежние акты, излагаются в логической последовательности, устраняются повторы и противоречия. Возможно даже создание новых редакций нормативных актов. Тем не менее, консолидация, как один из способов систематизации, не вносит существенных изменений в правовое регулирование общественных отношений, что делает ее сродни инкорпорации. В результате консолидации также создаются сборники законодательства, носящие неофициальный характер. Здесь нормы права соединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности (охрана окружающей среды, строительство и т.п.).
Классификация, отражающая массив правовых актов во всем их многообразии и динамике, организующая его в систему, является необходимым элементом формирования единого информационно - правового пространства. Система классификации, представляющая законодательство в систематизированном обозримом виде, может быть и должна быть использована в справочно-правовых системах. Интеграция классификаторов по отдельным основаниям, образующих систему классификации, позволяет успешно решать проблемы, связанные со стандартизацией формирования и ведения правовых информационных
систем (СПС).
Правовая информация может быть организована, упорядочена различными способами, зависящими от того, какое основание положено в основу классификации. Право на существование имеют самые разные классификаторы, помогающие осуществлять наиболее полный и достоверный поиск информации. Каждый классификатор имеет большее или меньшее самостоятельное значение, но может быть использован как в отдельности, так и в совокупности с другими классификаторами.
Сегодня во многих правовых информационных системах, как правило, используется несколько классификаторов по отдельным основаниям, предусмотрена возможность быстрого перехода от одного классификатора к другому, использование одновременно нескольких классификаторов в необходимых для поиска вариантах.
Классификатор строится путем деления объектов классификации на отдельные группы по установленному основному признаку. Признак, принимаемый за основной в процессе деления, можно назвать основанием деления. Соответственно, классификатор по отдельному основанию - это систематизированный перечень названий групп объектов классификации, отобранных по одному основному признаку; инструмент для организации и осуществления поиска по одному признаку. Применительно к справочно-правовым системам можно сказать, что классификатором по отдельному основанию являются такие объекты классификации, как вид документа, название документа, принявший орган, дата принятия, тематика и т.д. Практически во всех известных на сегодняшний день СПС по данному основанию классификации существуют так называемые поисковые поля, позволяющие осуществлять поиск нормативных правовых актов по заданному основанию. По такому принципу, например, в справочно-правовых системах разделены законы РФ, постановления Правительства РФ, указы Президента. Поиск такого вида нормативно-правового акта как закон, в справочно-правовой системе может осуществляется с использованием поисковых полей "ВИД ДОКУМЕНТА" и "ПРИНЯВШИЙ ОРГАН".
По принимающему органу правовые акты можно подразделить на четыре большие группы: федеральные акты, акты субъектов РФ, акты местного самоуправления и акты международных организаций. В свою очередь федеральные акты можно подразделить на:
- акты органов законодательной власти;
- акты Президента РФ;
- акты органов исполнительной власти (акты Правительства РФ и акты других федеральных органов исполнительной власти, в том числе министерств и ведомств);
- акты органов судебной власти.
Акты субъектов РФ можно подразделить на:
- акты органов законодательной власти субъектов РФ;
- акты органов исполнительной власти субъектов РФ;
- акты судебной власти (акты конституционных (уставных) судов, мировых судей).
Акты местного самоуправления подразделяются на:
- акты местных представительных органов;
- акты местной администрации;
- акты органов территориального общественного самоуправления населения.
Представляется удобным размещение нормативных правовых актов в справочных правовых системах по дате их принятия. Данное основание может быть использовано как дополнительный классификационный признак при формировании информационного массива по другим основаниям классификации.
Хронологический принцип классификации реализуется в справочно-правовых системах с помощью поискового поля "ДАТА ПРИНЯТИЯ", который позволяет расположить все акты, образующие информационный массив, в хронологическом порядке. Использование этого основания классификации требует определенности в отношении того, что следует считать датой принятия акта.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен Палатой Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ. Как основание для отдельного классификатора можно использовать дату регистрации ведомственного акта в Министерстве юстиции РФ. Это позволит быстро провести поиск нормативного акта, если известна дата государственной регистрации, а дата издания акта неизвестна.
Некоторые группы актов можно классифицировать по номеру, присвоенному акту при его принятии.
Особое место среди всех классификаторов занимает предметный классификатор, являющийся системообразующим средством поиска. Основной признак предметного классификатора - предмет правового регулирования, имеет сложную иерархическую структуру, состоящую из юридических понятий, отражающих содержание нормативных правовых актов. Таким образом, предметный классификатор представляет собой иерархическую систему юридических понятий с универсальным охватом как сложившихся самостоятельных (или основных) отраслей законодательства, каждая из которых имеет развитую общую часть, так и комплексных, регулирующих различные сферы деятельности, отражающих весь массив законодательства.
Практически во всех известных на сегодняшний день справочно- правовых системах, предметный классификатор построен по отраслевому принципу. Например, выбрав в основном меню справочно-правовой системы поисковое поле "ТЕМАТИКА" и открыв раздел "ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО", можно получить весь список нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы гражданских правоотношений, содержащихся в той или иной СПС.
Кроме отраслевых актов, содержащих нормы одной отрасли права, существуют комплексные акты, содержащие нормы нескольких отраслей права. Соответственно, кроме отраслей законодательства, в основном совпадающих с отраслями права (такова, например, отрасль "уголовное законодательство"), существуют отрасли законодательства, объединяющие акты и нормы разных отраслей права (например, "транспортное законодательство").
Подавляющее большинство нормативных актов и содержащихся в них правовых норм посвящено регулированию отношений, связанных с определенными объектами материального мира (земля, воды, леса, здания, квартиры, валютные ценности и т.п.), либо с определенными областями человеческой деятельности (предпринимательство, здравоохранение, изобретательство и т.д.), либо с определенными функциями власти или сферами управления (бюджет, оборона страны, охрана государственных границ, таможенный режим и т.п.).
Федеральные нормативные акты, акты субъектов Российской Федерации и местного самоуправления также образуют единый нормативно - правовой массив. В соответствии с Конституцией РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы, а также законы и иные правовые нормативные акты субъектов РФ. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ правовое регулирование осуществляется субъектами РФ.
Нормативные правовые акты субъектов РФ и местного самоуправления могут развивать положения федеральных законов, детально регламентировать правоотношения, урегулированные федеральным законодательством, а также быть самостоятельными по своему содержанию.
Совокупность классификаторов по отдельным основаниям образует систему классификации правовой информации, которую можно определить как комплекс классификаторов по отдельным основаниям, используемых для поиска информации по одному или одновременно нескольким признакам в зависимости от цели поиска.
Любой классификатор системы - это прежде всего инструмент для осуществления информационного поиска, который может осуществляться с разными целями: для систематизации законодательства, для получения сведений в процессе законотворчества или в процессе осуществления правоприменительной деятельности. Например в законотворческом процессе при работе с проектами законов формулируются юридические конструкции, которые не должны противоречить другим законам. Избежать этого и призван анализ действующего законодательства с помощью СПС. В правоприменительной деятельности использование СПС сопряжено с решением вопросов квалификации юридических фактов (фактов события и фактов действия).
Максимально полный учет нормативных правовых актов и создание удобной для практического пользования системы классификации - необходимые предпосылки систематизации законодательства.
Можно утверждать, что успех проведения систематизации законодательства во многом зависит от создания научно обоснованной, логически завершенной системы классификации и эффективного ее использования. Поэтому создание научно обоснованной системы классификации должно предшествовать проведению всеобъемлющей систематизации законодательства.^[11]
Система классификации должна строится таким образом, чтобы максимально учитывать все правовые акты, нормативные и индивидуальные, в том числе судебные решения, международные и внутригосударственные договоры.
Все правовые акты можно разделить на две группы: нормативные правовые и индивидуально - правовые.
Во всех правовых системах под нормативным актом понимается такой правовой акт, который содержит правовые нормы, общие установления, рассчитанные, как правило, на длительное действие и многократное применение, а также предписания об изменении или прекращении (отмене) действия этих норм.^[12] Нормативный акт, являясь
предписанием общего значения, распространяет свое действие не на одно конкретное отношение, а на тот или иной вид общественных отношений.
Необходимо учитывать весь нормативный массив в его многообразии: законы, подзаконные акты, акты министерств и ведомств, в том числе акты Совета Министров СССР и РСФСР, законы и постановления Съезда народных депутатов СССР и РСФСР, Верховного Совета СССР и РСФСР, не утратившие силу, декреты и постановления СНК РСФСР, СНК СССР, постановления ЦИК СССР и РСФСР, если они действуют до сих пор.
В отличие от нормативных правовых актов, индивидуально - правовой акт адресован конкретному субъекту, применяется однократно и не сохраняет свое действие после того, как прекратились конкретные отношения, предусмотренные данным актом.
Из правовых актов в особую группу выделяются договоры, которые, в свою очередь, можно разделить на международные и внутригосударственные. В соответствии с Конституцией РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Среди внутригосударственных договоров важное значение имеют договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Система классификации должна строится таким образом, чтобы без особых сложностей могли бы быть учтены как названные договоры, так и отдельные договоры, хотя и являющиеся индивидуально - правовыми актами, но представляющие интерес для пользователей правовой информации.
Представляется возможным, чтобы система классификации, отражающая систему права и законодательства, позволяла бы в определенной мере учитывать и научно - теоретические работы, комментарии законодательства, комментарии юридической практики и т.д. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. К примеру, такая известная СПС как "Гарант", включает в свой информационный банк наиболее интересные и актуальные законопроекты. Ряд организаций-разработчиков СПС в настоящее время ведет активную работу по составлению и включению в информационные банки своих систем комментариев к основным кодексам РФ. Кроме того, нередки случаи размещения в информационных банках СПС научно-публицистического и справочного материала, как правовой, так и экономической направленности.^[13]
Так как классификатор является иерархической системой, понятия, составляющие его содержание и обозначающие его структурные элементы (рубрики, подрубрики), находятся в состоянии подчинения понятию более высокого уровня. Например, подотрасль права входит в структуру отрасли и т.д.
Иерархическое строение классификаторов в справочно-правовых системах отражено в способе индексации, когда количеств элементов индекса соответствует иерархическому уровню рубрики.
Индекс рубрики - это цепочка цифр, разделенная точками. Нижестоящая рубрика имеет индекс, включающий в себя последовательно цифры, обозначающие индексы вышестоящих рубрик. Каждый уровень определяет не значимость подрубрики, а степень обобщения при логической группировке понятий.
Анализируя типы и способы классификации, приведенные в данном параграфе, можно сделать вывод о том, что при создании системы классификации наиболее важно оценить требования, предъявляемые пользователями правовой информации. Представляется, что при соответствии требованиям пользователей-юристов, система классификации сможет удовлетворить потребности и других групп пользователей.
Процесс совершенствования системы классификации и создания эталонного образца классификатора непрерывен, так как он зависит от уровня развития общественных отношений и урегулированности их нормами права.
В конце октября 1997 года в Государственной Думе РФ состоялся научно-практический семинар "Проблемы классификации правовых актов Российской Федерации", организаторами которого выступили Экспертный совет по теоретическим проблемам классификации и систематизации при Председателе Государственной Думы, Российский фонд правовых реформ (РФПР) и компания "Консультант Плюс". В нем также приняли участие ведущие ученые-юристы Российской Академии наук, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Института государства и права РАН, Российской академии государственной службы, Московского государственного университета, представители юридических служб Администрации Президента, Государственной Думы, Совета Федерации, Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, Центрального банка, Госналогслужбы, органов власти субъектов Российской Федерации, а также ведущие производители баз данных правовой информации.
Основным вопросом семинара было обсуждение комплекса мероприятий по стандартизации классификатора правовой информации, а так же проведение конкурса на размещение заказа на разработку Общероссийского классификатора правовой информации..
Для проведения комплексного исследования состояния классификации законодательства в Российской Федерации, РФПР организовал международный конкурс, в результате которого предпочтение было отдано одному из ведущих российских производителей баз данных правовой информации - компании "Консультант Плюс".
По общему мнению участников, которое выразил на семинаре директор Института законодательства и сравнительного правоведения Л.А.Окуньков^[14], работа по созданию современной системы классификации должна продолжаться. При этом необходимо учитывать не только состояние нынешнего законодательства, но и перспективы его развития.
Юристам предстоит решить еще немало важных теоретических и практических вопросов. Динамичное развитие общественных отношений вызывает потребность в изменении всей структуры права.
Для формирования единой информационно-правовой среды, разработки единообразной основы федерального и регионального законотворчества, эффективного обмена правовой информацией крайне важна общеприемлемость классификатора. Достижение этой цели возможно при условии привлечения к работе как можно большего числа квалифицированных юристов - как ученых, так и специалистов-практиков.
Из всего изложенного можно сделать определенные выводы. В настоящее время процесс законотворчества в России достиг чрезвычайной интенсивности. По некоторым оценкам, в стране сейчас действует более полутора миллионов различных правовых актов (учитывая акты субъектов РФ). При этом основной инструмент для работы с нормативным массивом - Общеправовой классификатор отраслей законодательства во многом перестал выполнять свои функции.
В связи с развитием законодательства некоторые его разделы устарели, в то же время появились новые отрасли законодательства, которые уже не вписываются в рамки существующей схемы. В результате на практике возникают сложности в разнесении документов по отраслям законодательства, затрудняется их поиск и анализ. Появляется большое количество нормативных актов, дублирующих регулирование тех или иных общественных отношений, зачастую противоречащих Конституции и друг другу, что значительно снижает эффективность действующего законодательства.
Проблема усугубляется бурным развитием национального законодательства (законодательства субъектов РФ), которое также требует четкой системы классификации.
Подводя некоторые итоги рассмотрения проблемы систематизации законодательства, можно сформулировать основными требования, предъявляемыми к любому классификатору правовой информации:
1) Удобство при практическом пользовании отдельными классификаторами и системой классификации в целом.
Для предметного классификатора удобство и доступность для понимания заключается прежде всего в оптимальном количестве рубрик. Пользователю одинаково сложно воспринимать как большое количество рубрик, так и небольшое, когда рубрики укрупнены настолько, что трудно определить, куда входит интересующий его раздел. Предметный классификатор должен иметь такое количество рубрик, соответствующих системе законодательства, чтобы он был доступен пониманию пользователя и удобен при поиске.
2)Соответствие системы классификации действующему законодательству.
Система классификации должна полностью отражать действующее законодательство. Это выражается, во-первых, в том, что система классификации построена таким образом, что каждому правовому акту находится свое место, а во-вторых, в том, что каждая рубрика - это юридическое понятие, сложившееся в действующем законодательстве, научно обоснованное, не противоречащее другим понятиям.
3) Относительная стабильность системы классификации.
Несмотря на продолжающееся обновление законодательства, можно говорить об относительной его стабильности. Приняты новые федеральные кодексы (Гражданский, Семейный, Арбитражный процессуальный, Таможенный, Уголовный, Лесной, Водный, Градостроительный...) и ряд федеральных законов, являющихся кодифицированными актами. Поскольку система классификации отражает систему законодательства, она также должна быть относительно стабильной.
Система классификации является основным инструментом систематизации и поиска правовых актов и используется не в только в сфере юриспруденции, но и в области экономики и политики. Поэтому создание современной и эффективной системы классификации правовых актов имеет огромное общественное значение. Система классификации, которая будет отвечать нынешнему состоянию законодательства и учитывать тенденции его развития, необходима как для практической работы сотен тысяч специалистов, так и для законодательного процесса. Особое значение система классификации приобретает при формировании Свода законов Российской Федерации.

---

Смотрите также файлы

• Соблюдение законности и правопорядка в экономике.doc

• Содержание.doc

• Методичка ТГП.docx

• Муниципальные правовые акты.doc

• Ответственность в системе государственной власти и местного самоуправления и противодействие коррупции.doc