ЦЕНТР СОДЕЙСТВИЯ ПРАВОСУДИЮ

при

РЕГИОНАЛЬНОМ ОБЩЕСТВЕННОМ ФОНДЕ «ИНДЕМ»

ДОКЛАД

СУДЕБНАЯ РЕФОРМА:

ОТ КОНЦЕПЦИИ 1991 ГОДА

ДО СЕГОДНЯШНЕГО ДНЯ

(попытка инвентаризации)

МОСКВА – 2001

Содержание

ПРЕДИСЛОВИЕ

В конце 2000 года состоялся V Всероссийский съезд судей. Главное постановление, которое он принял, называется «О ходе судебной реформы и перспективы развития судебной системы». Если коротко описать этот документ, он сводится к тому, что судебная реформа в целом достигла главных целей: «Несмотря на трудности, а иногда и противодействие развитию судебной реформы, можно констатировать, что судебная власть состоялась и что она способна защитить права человека, интересы общества и государства»¹. Этот вывод прозвучал и в выступлении на съезде Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева. Собственно, публикация его речи в журнале «Российская юстиция», текст которой был официально представлен оргкомитетом V Всероссийского съезда судей, так и называется: «Судебная власть стала реальностью»².

На основе такого вывода Съезд определил, что «в этих условиях остается лишь планомерно решать вопросы дальнейшего развития и совершенствования судоустройства, судопроизводства и должного организационного, прежде всего кадрового и финансового обеспечения судебной деятельности»³.

Однако есть основания считать такой вывод излишне оптимистичным, не говоря уже о том, что сама реформируемая система не должна подводить главные итоги реформы. Для общества важны не сами по себе институциональные изменения. Людям важно в своей повседневной жизни почувствовать изменения в лучшую сторону. Невозможно оправдать реформы, если они не принесли с собой то, ради чего общество соглашалось на них: большей свободы, большей справедливости, большей защищенности прав, человеческого достоинства.

Как гласит сама Концепция судебной реформы, «не для воплощения очередной утопии, не для подгонки живой жизни под умозрительные схемы, но для блага человека задумывается судебная реформа… Судебная реформа, как она воплощена в настоящей Концепции, нацелена на пробуждение общественной совести во имя достижения правды в экстремальных условиях борьбы человека за свою жизнь, свободу и доброе имя»⁴.

Нельзя сказать, что политические, экономические и иные реформы, проводимые за прошедшее десятилетие, в том числе судебная, вообще не принесли результатов. Однако эти результаты пока далеки от ожиданий массового сознания на пороге реформ. Такой феномен характерен для любой реформации. Искусство реформаторов состоит в продуманности самих планируемых изменений, полноте и последовательности их проведения, в нейтрализации негативных последствий реформ, а, главное, – в самом образе реформ, ибо люди, даже непросвещенные, очень чутко улавливают, проводятся ли реформы ради искреннего желания улучшить жизнь каждого или ради неких «макропоказателей».

Говоря о достижениях судебной реформы, Съезд судей сосредоточился, в основном, на перечислении законов, принятых со времени проведения предыдущего Съезда (1996 г.). Но ничего не было сказано о том, насколько принятые законы отражают стержневую философию Концепции судебной реформы. То же относится и к цифрам, которые привел в своем докладе Председатель Верховного Суда РФ, в частности, что за три последних года с 3 до 5,1 млн. увеличилось число гражданских дел, рассматриваемых в судах, что почти 96% заявлений и жалоб удовлетворяется⁵. Но следует еще посмотреть, каковы пропорции дел по категориям (например, какую часть составляют дела по жалобам на решения и действия органов власти), а кроме того, отражают ли даже такие внушительные цифры реальную потребность людей в судебной защите от произвола, доступна ли и быстра ли система правосудия? А именно здесь и лежит проблема. Не случайно Президент РФ на том же Съезде судей сказал: «Общее впечатление о работе судов у людей, простых граждан, у общества в целом подчас не очень высокое»⁶. Эта же мысль была выражена и в Послании Президента Федеральному Собранию РФ 2001 года: «Не только для предпринимателей, но и для многих людей, пытающихся законно восстановить свои права, суд так и не стал «ни скорым, ни правым, ни справедливым».

Принципиально важно, что В. Путин признал актуальность Концепции судебной реформы: «…Необходимо ускорение судебной реформы. Более того, мы должны наконец ее завершить. Но только в тех параметрах, в которых она была изложена ранее»⁷. Чтобы оценить эти параметры и сравнить их с реальными изменениями, Центр содействия правосудию представляет настоящий Доклад, имеющий три цели.

Во-первых, напомнить общественности, что же, собственно говоря, планировалось в сфере защиты и восстановления прав и законных интересов граждан. Но напомнить в новой форме. Сама Концепция – довольно объемный документ, содержащий к тому же много объяснений, почему требуются те или иные изменения. Поэтому для удобства чтения из текста Концепции вычленены все более или менее конкретные задачи.

Во-вторых, провести инвентаризацию реализованного и нереализованного в данной сфере; выяснить, насколько велик объем нереализованных положений; объяснить, почему были предприняты отступления от Концепции, почему остались невыполненными какие-то ее положения и стоит ли некоторые из них отстаивать в дальнейшем.

В-третьих, получить инструмент для оценки нынешних и будущих законодательных инициатив в сфере организации и функционирования судебной власти.

Сегодня, однако, некорректно оценивать одну только Концепцию. Идеология судебно-правовой реформы содержится уже в Конституции Российской Федерации. Конституция вобрала в себя основные положения Концепции и даже в чем-то пошла еще дальше по пути усиления гарантий прав личности и укрепления независимости судебной власти. Вот почему мы сочли правильным выделить в таблицах отдельный столбец, посвященный тому, как то или иное положение Концепции воспринято Конституцией. В конечном счете, именно российская Конституция сегодня во многом заменила собой Концепцию, стала своего рода официальной программой судебной реформы. И эта программа уже работает: именно основываясь на духе и букве Конституции, Конституционный Суд Российской Федерации признал многие законодательные нормы, прежде всего, в сфере процессуального законодательства, не соответствующими Конституции РФ. Вообще роль Конституционного Суда РФ в фактическом проведении судебной реформы неоценима (в таблицах это видно очень ярко).

Перед анализом следует отметить следующее:

1. Динамика изменений жизни в России за прошедшие почти десять лет была настолько велика, что некоторые положения Концепции сегодня могут показаться странными или излишними, другие – недостаточно радикальными. Но не будем забывать, что авторы Концепции писали ее во времена, когда существовала еще властная монополия КПСС, когда РСФСР была республикой в составе СССР, когда существовала в корне иная модель организации государственной власти в целом.

2. Концепция была рассчитана на правовое и общественное сознание последнего периода советской власти. Поэтому в ней много строк, посвященных объяснению моментов, кажущихся сегодня очевидными. Но опять-таки время было таково, что требовалось убеждать политическую элиту в разумности и необходимости планируемых шагов. Эти объяснения из основного анализа изъяты.

3. Ряд положений Концепции сформулирован в разных формах – и как категоричные утверждения, и как варианты разных решений, и как возможные, допустимые решения. При инвентаризации, однако, все они сведены к одной – императивной форме.

4. В тексте Концепции встречаются иногда повторы. Поэтому такие сюжеты в таблицах даются один раз.

5. Из анализа исключены главы и отдельные положения, которые сформулированы в столь общей форме, что невозможно точно оценить степень и качество их реализации (например, в Разделе IV такова глава 2 «Судебная власть», в которой говорится об общем значении судебной власти в современном демократическом государстве (роль оракула в споре законодателя и правоприменителя, сглаживание теоретических увлечений и политической нетерпеливости первого, противодействие своекорыстию и «административному восторгу» второго; роль блока обратной связи между парламентом и гражданским обществом).

6. Анализ проведен в форме таблиц, названия которых повторяют названия глав важнейшего Раздела IV Концепции «Основные идеи и мероприятия судебной реформы». Сами положения Концепции, содержащиеся в первом столбце, даются либо дословно, либо очень близко к тексту этого документа.

Второй столбец посвящен, как уже говорилось, анализу конституционных положений о правовой системе.

В третьем столбце инвентаризируется российское законодательство – в чем оно учло (реализовало) Концепцию, а что осталось за бортом (принципиально или по недосмотру – в данном случае неважно).

Наконец, четвертый столбец претендует на роль краткого обзора практической реализации положений Концепции и комментариев к отдельным положениям Концепции. Собственно говоря, именно он – поле для дискуссий.

Доклад подготовлен М.А. Красновым при организационной помощи сотрудников Центра содействия правосудию.

Неоценимую помощь в подготовке настоящего Доклада, особенно в оценке реализации тех или иных положений Концепции судебной реформы, оказали некоторые ее авторы, прежде всего, Б.А. Золотухин, С.Е. Вицин, Т.Г. Морщакова. Активное участие в анализе приняла также Е.Б. Абросимова.