Вопрос о статусе Хартии был поднят в связи с подготовкой проекта Конституции для Европы. Согласно конституционной теории, действующей и применяемой во всех государствах - членах ЕС, конституционное закрепление основных прав и свобод человека, обеспечение их юрисдикционной защиты составляют один из ведущих и главных элементов современного конституционализма. Формула, провозглашенная еще Французской декларацией 1789 г., согласно которой страна, не знающая основных прав и свобод, не имеет конституции, фактически стала общепризнанной во всех демократических странах. Естественно, что проект Конституции для Европы должен был интегрировать и положения, изложенные в Хартии. В результате она стала составной частью проекта Конституции Европы.

Фиаско конституционного договора привело к отказу и от придания обязательной силы положениям Хартии. К этому вопросу удалось вернуться при подготовке Лиссабонского договора. Интегрировать Хартию непосредственно в текст ДЕС или ДФЕС государства-учредители не пожелали. Некоторые страны, не согласные признать обязательную силу Хартии, категорически выступили против такого решения. Придать Хартии статус протокола, прилагаемого к учредительным актам, означало принизить ее значение. Решения практически так и не нашли. Хартия принимается одновременно с учредительными договорами, но ее юридическое оформление как обязательной для всех государств - членов ЕС отсутствует. Она имеет обязательную юридическую силу не для всех участников договора. Изначально две страны - Великобритания и Польша - выступили против придания Хартии обязательной юридической силы и против права на обращение физических лиц непосредственно в судебные инстанции на основе или в целях защиты нарушенных прав, закрепляемых Хартией. Оговорка этих стран была учтена. В этих целях был подготовлен и принят специальный протокол. К нему затем присоединилась и Чехия, ставшая одним из последних участников ратификационного процесса и оговаривавшая свою особую заинтересованность в решении вопроса о придании Хартии обязательной юридической силы. Несмотря на все изъятия и оговорки отдельных стран, Хартия была ратифицирована в том же порядке, что и Лиссабонский договор, и обретала обязательную юридическую силу.

Хартия основных прав имеет своеобразную структуру. В отличие от всех известных международно-правовых актов Хартия не содержит четкого разделения на политические, гражданские, социально-экономические и культурные права. Основные положения Хартии изложены в семи разделах. Первый раздел - "Достоинство". В нем еще раз подчеркнуто, что человеческое достоинство неприкосновенно. Оно подлежит уважению и безусловной защите. В этом разделе закрепляются право на жизнь, право на целостность и защиту личности, запрещение пыток и бесчеловечного обращения, запрещение рабства и принудительного труда. Второй раздел - "Свободы". Третий - "Равенство". Четвертый - "Солидарность". Пятый - "Гражданство". Шестой - "Правосудие". Седьмой включает общие положения, регулирующие применение Хартии.

---

Интересен не только новый подход к систематизации основных прав и свобод, но и включение новейших установлений. Таковы, например, содержащиеся в Хартии запрет на клонирование человеческих существ, запрет на торговлю человеческими органами и ряд других установлений, отражающих современные тенденции общественного развития или научно-технического прогресса.

Непосредственно к Хартии приложен еще один чрезвычайно интересный и важный документ. Это разъяснение Хартии об основных правах. Практически каждая статья Хартии сопровождается развернутым комментарием со ссылками на действующие нормативные правовые акты и, что особенно важно, на судебную практику Европейского Суда по правам человека. Поскольку сама Хартия в значительной степени воспроизводит положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а Суд ЕС призван обеспечивать юрисдикционную защиту закрепленных в Конвенции положений, то соответственно эти разъяснения обязывают субъектов права ЕС, признающих обязательное действие Хартии, руководствоваться теми разъяснениями и толкованиями, которые даны в рамках судебной практики Европейского Суда по правам человека.

Лиссабонский договор не ограничивается, однако, провозглашением обязательной юридической силы Хартии основных прав. Он предусматривает вступление ЕС в состав участников Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в качестве коллективного члена. В связи с этим напомним, что такого рода попытка уже предпринималась. Однако Суд ЕС посчитал, что правовых оснований для подобного присоединения к указанной Конвенции в учредительных актах ЕС нет. Принятие решения было отложено. Теперь Лиссабонский договор создает такое законодательное основание. Необходимо, однако, чтобы соответствующее положение содержалось и в самой Европейской конвенции. Для этого был принят специальный Протокол N 14, который, вводя некоторые новеллы в организацию судопроизводства, предусматривает также возможность коллективного членства. Вступление в силу Протокола N 14 было на некоторое время задержано Российской Федерацией. Однако после уточнения отдельных условий судопроизводства Государственная Дума приняла решение о его ратификации. Таким образом, с правовой точки зрения все условия для вступления ЕС в состав участников Конвенции налицо. Остается решить еще одну немаловажную проблему, связанную со столкновением юрисдикций Европейского Суда по правам человека и Суда ЕС. Некоторые шаги в этом направлении предприняты, но окончательное решение еще не найдено. Очевидно, однако, что в перспективе акты и действия институтов и органов ЕС могут быть обжалованы при наличии достаточных оснований непосредственно в Европейский Суд по правам человека.

---

Институциональная реформа

Лиссабонский договор вносит весьма существенные изменения в структуру и порядок функционирования институтов ЕС. Статус института обретают два важнейших органа ЕС: Европейский совет и Европейский центральный банк.

Европейский совет, состоящий из руководителей государств - членов ЕС, претерпевает некоторые внутренние изменения. Взамен существующей процедуры председательствования, предусматривающей ротацию главы Европейского совета каждые шесть месяцев, вводится пост Постоянного председателя Европейского совета. В средствах массовой информации его зачастую именуют президентом ЕС, выполняющим функции его главы. Эта формулировка не точна и не отвечает положениям, содержащимся в учредительных актах. Постоянный председатель избирается сроком на 2,5 года с правом однократного переизбрания. Таким образом, общий срок полномочий Постоянного председателя не может превышать пять лет. Детально полномочия Постоянного председателя не урегулированы. Однако из положений учредительных актов можно сделать вывод о том, что его важнейшее назначение - поиск взаимоприемлемых решений и компромиссов в рамках высшего органа политического руководства. Это особенно необходимо в условиях, когда в Европейский совет входят руководители 27 государств и Председатель Европейской комиссии. Постоянный председатель осуществляет представительство ЕС в международных отношениях, правда, с оговоркой о том, что осуществление этой функции не будет означать ограничение полномочий Европейской комиссии и Высокого представителя ЕС по международным делам.

Совершенно очевидно, что и в этом случае еще предстоит отыскание компромиссов. Впрочем, на это же указывает и избрание нового Постоянного председателя. Им стал премьер-министр Бельгии. Его кандидатура была поддержана именно благодаря тому, что он сумел найти взаимоприемлемые решения в условиях резко обострившихся отношений между фламандцами и валлонами в Бельгии. Ситуация, сложившаяся в этой стране, грозила перерасти в распад Бельгийской федерации.

Весьма важное значение имеют и некоторые другие положения, относящиеся к функционированию Европейского совета.

Высший орган политического руководства не обладает законодательными полномочиями. Это, конечно, не означает возможности его воздействия и влияния на законодательный процесс в ЕС. Однако с правовой точки зрения устанавливается полный запрет на издание Европейским советом законодательных актов. Соответственно его решения могут носить только подзаконный характер. В условиях, когда именно Европейскому совету принадлежат внешнеполитические полномочия, это установление четко указывает на то, что принимаемые им решения не подчинены процедурным условиям, связанным с законодательной процедурой. Кроме того, сами решения, которые принимаются на основе, как правило, единогласия, не могут обладать высшей юридической силой по сравнению с законом. К сказанному следует добавить, что на сферу внешней политики по общему правилу не распространяется юрисдикция Суда ЕС. Характеризуя полномочия Постоянного председателя и самого Европейского совета в сфере внешних сношений, следует обратить внимание на то, что существовавшее ранее разделение на общую внешнюю политику и политику безопасности, с одной стороны, и осуществление внешних полномочий в рамках сообщества - с другой, все еще сохраняется. Конечно, определенная унификация отныне имеет место, поскольку ликвидируется само Европейское сообщество, а его полномочия наследуются ЕС, но не менее показательно и другое. Положения, относящиеся к ОВПБ, сохраняются и содержатся в ДЕС. Положения, относящиеся к внешней политике, закрепляются в ДФЕС.

---

Значение правовой конструкции, которая сохраняется, несмотря на реформы, в известной мере нивелируется изменением статуса Высокого представителя по ОВПБ. Отныне он будет не только заниматься ОВПБ, которая в этом качестве сохраняется, но и руководить осуществлением внешних связей, ранее не входившим в компетенцию Высокого представителя. До принятия Лиссабонского договора их осуществлением ведал Комиссар - член Европейской комиссии по внешним связям. Таким образом, Высокий представитель по ОВПБ одновремененно является Высоким представителем по иностранной политике и политике безопасности. В его ведение передаются, таким образом, все полномочия, которые ранее осуществлял соответствующий член Европейской комиссии. С этим связано и соответствующее изменение статуса Высокого представителя. Он ex officio становится вице-председателем Европейской комиссии. Это легализует передачу в его ведение полномочий, ранее принадлежавших соответствующему комиссару. С этим связана и особая процедура его назначения, и в известной мере двойственный статус одновременно и Представителя Совета и Представителя Европейской комиссии.

Совет ЕС в целом сохраняет свой статус, однако и он претерпевает некоторые изменения. ДЕС гораздо более четко определяет полномочия Совета ЕС. Он становится наряду с Европейским парламентом законодательным органом ЕС, участвует в принятии бюджета и формировании других институтов ЕС. В Совете ЕС сохраняется ротационный принцип председательствования. В соответствии с утвержденным Европейским советом порядком каждые шесть месяцев председательствует в Совете ЕС представитель одного из государств - членов ЕС. При этом предусматривается образование своеобразного триумвирата, поскольку в обсуждении и подготовке решений Совета ЕС и руководстве его функционированием действующий Председатель должен согласовывать свои действия с предшествующим Председателем Совета ЕС и будущим Председателем Совета ЕС. Такой триумвират будет в определенной мере обеспечивать преемственность и направленность политического курса и деятельности Совета ЕС.

Совет ЕС, будучи единым институтом, может функционировать и функционирует на практике в различных формациях. Их перечень также утверждается Европейским советом. Лиссабонский договор непосредственно установлений на этот счет не содержит, но он вводит некоторые положения, позволяющие говорить об изменении в структуре формаций. В частности, председательствование в Совете министров иностранных дел осуществляет Высокий представитель по ОВПБ. В других, как и раньше, председательствует представитель страны, которая осуществляет в данный период председательствование в Совете ЕС. Разделены функции Совета по иностранным делам и Совета по общим вопросам. Последний выступает в роли законодательной палаты, что, в свою очередь, должно сказаться и на порядке его работы. Это, в частности, большая открытость, гласность и т.п. Особенно важно то, что Совет ЕС в этой формации решает вопросы, связанные с осуществлением общей и специальной законодательной процедуры.

---

Некоторые изменения происходят в порядке формирования и функционирования Европейской комиссии. Согласно обновленным учредительным актам Председатель Европейской комиссии избирается Европейским парламентом по предложению Совета ЕС. Последний может в случае возникновения разногласий принимать решение о выдвижении кандидата квалифицированным большинством голосов. В случае если предложенный кандидат не получает поддержки в Европейском парламенте, Совет ЕС обязан в течение месяца предложить нового кандидата. Впрочем, практика свидетельствует о том, что пока в этой области не было существенных разногласий, требовавших использования процедуры квалифицированного большинства. Избранный Европейским парламентом Председатель совместно с Советом ЕС приступает к подбору кандидатов в члены Европейской комиссии. Каждый кандидат представляется соответствующему профильному комитету Европейского парламента, который после заслушивания кандидата выносит решение о его приемлемости или неприемлемости. Эта процедура весьма сложна и трудна. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что в течение нескольких месяцев после формирования нового состава легислатуры (июнь 2009 г.) и впредь до ее утверждения в феврале 2010 г. не удавалось полностью решить вопрос о ее персональном составе. Некоторые из первоначально представленных кандидатов по настоянию Европейского парламента были заменены. Сложность этой процедуры определяется необходимостью учета многих факторов, в том числе сбалансированного представительства различных политических сил, представленных различными парламентскими группами.

Европейская комиссия сохраняет все свои основные полномочия. По мнению некоторых экспертов, введение новых процедур принятия решений и особенно повышение роли национальных парламентов и более активно внедряемая процедура субсидиарности могут в значительной мере затруднить работу Комиссии, и в частности принятие ею оперативных решений.

Европейский парламент формируется по-прежнему на основе всеобщего и прямого голосования. Сохраняется и срок депутатского мандата, установленный в пять лет. В перспективе предполагается введение единообразного избирательного кодекса в странах ЕС. Пока согласованно действуют лишь общие принципы построения избирательной системы. Что же касается того, в каком порядке осуществляется принцип пропорционального представительства и какая именно система используется при определении результатов голосования, все это сохраняется пока в ведении государств-членов. Расширению полномочий Парламента соответствует и введение новых законодательных процедур, и активизация роли Парламента в формировании иных институтов ЕС и осуществлении политического контроля за деятельностью Европейской комиссии. Предусматривается систематическое представление отчетов высших должностных лиц ЕС, в частности Постоянного председателя Европейского совета, Председателя Европейской комиссии, Высокого представителя по ОВПБ и иных высших должностных лиц.

---