ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 319
Скачиваний: 1
Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза
Энтин Л.М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза // "Журнал российского права", N 3, март 2010 г. – 19 с.
Содержание
Предисловие
В Европейском Союзе (далее - ЕС) грядут серьезные изменения. С декабря 2009 г. вступил в силу Договор, изменяющий предшествующие учредительные договоры. Намеченные реформы представляют не только доктринальный, но и большой практический интерес. ЕС - важнейший внешнеторговый партнер Российской Федерации. За более чем полувековое свое существование ЕС превратился в крупнейший международный экономический и политический центр. В его состав входят в настоящее время 27 европейских государств. На очереди прием еще ряда стран, получивших статус государств - кандидатов на вступление. Население ЕС достигло полумиллиарда человек. Его территория составляет 4 241 500 кв.км. Вполне естественно, что программа реформ, подлежащих осуществлению в предстоящие годы внутри ЕС, имеет весьма серьезные международные последствия.
Структурные изменения
С введением в действие Лиссабонского договора полностью реформируется структура ЕС. Прекращает свое существование Европейское сообщество. Ликвидируется система "трех опор", практически введенная в действие Маастрихтским договором об образовании Европейского Союза 1992 г. Создается единое интеграционное пространство. Даже само упоминание или употребление термина "Сообщество" полностью изымается из учредительных договоров. Соответственно формально утверждается и единое правовое пространство.
Исчезает деление на право Сообществ и право Союза. Правовую основу ЕС образуют два обновленных учредительных акта: Договор о Европейском Союзе (далее - ДЕС) и Договор о функционировании Европейского Союза (далее - ДФЕС).
Оба акта имеют одинаковую юридическую силу. ДЕС содержит постановления, закрепляющие основные устои, принципы, цели и задачи ЕС. Он определяет институциональную структуру ЕС и общие начала ее построения и функционирования. В этом Договоре предусматривается организация продвинутого сотрудничества и закрепляются общие принципы внешнеполитической деятельности Союза, а равно специальные положения, относящиеся к общей внешней политике и политике безопасности (далее - ОВПБ).
В ДФЕС воспроизводятся и уточняются положения, ранее входившие в Договор об учреждении Европейского сообщества. Определяются сфера ведения и компетенция Союза, характеризуются общие направления политики ЕС, систематизируются положения, определяющие пространство свободы, безопасности и законности. В большем или меньшем объеме регулируются все сферы, относящиеся не только к исключительной компетенции, но и к сфере совместного ведения Союза и государств-членов. Регулируется порядок осуществления внешних связей ЕС. Определяются основные начала построения и деятельности институтов ЕС, закрепляются финансовые положения, регулирующие, в частности, порядок формирования и исполнения бюджета ЕС.
К учредительным договорам прилагается ряд протоколов, как обновленных и приспособленных к новой правовой основе ЕС, так и разработанных специально в качестве приложения к основополагающим актам. Они образуют неотъемлемую составную часть самих учредительных договоров. Это Протокол о роли национальных парламентов; Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности; Протокол о Еврогруппе; Протокол о переходных положениях, относящихся к институтам и органам Союза; Протокол, устанавливающий Статут Суда ЕС (к последнему приложено и постановление об образовании Суда по делам гражданской службы ЕС); Протокол, устанавливающий Статут Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, и др. Несколько десятков различных по своей природе деклараций либо разъясняют отдельные положения учредительных договоров, либо формулируют позицию отдельных государств по тем или иным вопросам. Нередко содержащиеся в них оговорки могут иметь значительные правовые последствия.
По подсчетам экспертов, подавляющее большинство статей обновленных учредительных договоров почти дословно воспроизводят положения конституционного проекта, который был разработан специально созванным Европейским конвентом и который с правовой точки зрения представляет несомненный интерес.
Договор об учреждении Конституции для Европы был подписан руководителями всех государств - членов ЕС. Он подлежал одобрению на основе национальных конституционных процедур в каждом из государств - членов ЕС. Отрицательные результаты референдума в Нидерландах и Франции заставили руководителей ЕС отказаться от процесса конституционализации ЕС. В конечном счете вернулись к уже устоявшейся практике. Было решено подготовить два новых учредительных документа, вносящих изменения в ДЕС и Договор о Сообществе. Обновленные акты по общему правилу подлежали ратификации во всех государствах-членах. Однако в нормативных актах подчеркивалось, что они не вносят никаких существенных изменений в предшествующие правовые постановления и не влекут за собой появления новых компетенций и полномочий ЕС. Соответственно это предполагало возможность проведения ратификации путем исключительно парламентских процедур без вынесения проекта на всенародное голосование. Исключение составила только Ирландия, где пришлось прибегнуть к всеобщему голосованию и где был получен отрицательный результат. Впрочем, это лишь несколько отсрочило введение в действие Лиссабонского договора. На повторном референдуме за одобрение высказалось подавляющее большинство ирландцев. Несмотря на определенные трудности и проблемы, новые учредительные договоры были, хотя и позднее намеченных сроков, одобрены и введены в действие.
Многие комментаторы склонны считать, что новые учредительные акты мало чем отличаются от конституционного проекта. Эти утверждения справедливы лишь отчасти. На самом деле, если внимательно исследовать эти акты, можно увидеть, что изменения носят не только технический характер. Они касаются целого ряда важных принципиальных вопросов.
В проекте Конституции для Европы говорилось о том, что ЕС учреждается на основе волеизъявления народов и государств. В новом тексте ДЕС подчеркивается, что Союз образуют государства, объединившиеся для достижения общих целей. Различия в формулировках не просто редакционное исправление текста, это принципиально важное решение вопроса о природе ЕС. Формула, согласно которой ЕС образуется на основе волеизъявления народов, давала основание утверждать, что он является некой новой надгосударственной структурой, что это, по мнению отдельных сторонников углубления интеграции, новая сверхдержава (практически эту точку зрения отстаивала и Европейская комиссия).
Новая редакция полностью снимает вопрос о том, что ЕС - это некая сверхдержава, которая образуется на основе волеизъявления народов и, следовательно, обладает свойствами, присущими суверенному государству. В обновленных учредительных документах неоднократно подчеркивается, что реформирование ЕС не означает ни в коем случае приобретение ЕС новых полномочий и компетенций. ЕС лишь "наследует и замещает" Европейское сообщество и в силу этого перенимает все те права и полномочия, которыми обладало это интеграционное образование. В результате подобного правопреемства сохраняют свое действие все нормативные и правовые акты, равно как и судебные решения, принятые в рамках Европейского сообщества (при условии, что они прямо не противоречат новому договору), а ЕС автоматически приобретает статус юридического лица, которым он до этого не обладал, и международную правосубъектность.
О Хартии основных прав
Особое место в структуре Лиссабонского договора занимает Хартия основных прав, разработанная Европейским конвентом и принятая 7 декабря 2000 г. В первоначальных учредительных договорах о Сообществе полностью отсутствовало системное изложение или даже упоминание о каких-либо фундаментальных правах и свободах человека. В какой-то степени они могли быть увязаны с четырьмя свободами, которыми характеризуется функционирование общего рынка, а в последующем его преобразование в единый внутренний рынок (свобода передвижения товаров, капиталов, услуг и лиц). Присутствовали также такие установления, как запрет дискриминации, утверждение равноправия женщины и мужчины и некоторые другие.
Лишь в 1992 г. при подписании Договора об образовании ЕС появляется отсылка к основным правам и свободам. Согласно ст. 6 этого Договора положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в 1950 г., а равно конституционные положения демократических конституций, относящиеся к правам и свободам, образуют общие принципы права ЕС. Придание этим положениям статуса общих принципов имело определенные правовые последствия. Оно означало, что все акты и действия Европейских сообществ и ЕС не должны противоречить общим принципам в том виде, как они были закреплены в Европейской конвенции и истолкованы Европейским Судом по правам человека, а также должны учитывать положения национальных конституций.
Однако специальной системы юрисдикционной защиты основных прав и свобод эти положения не содержали. Соответственно не была предусмотрена и процедура обращения в судебные инстанции ЕС в целях защиты основных прав и свобод. Эти вопросы могли быть подняты в суде лишь в связи с рассмотрением предусмотренных учредительными актами видов исков (например, исков о законности или об аннулировании актов) либо в случае, если дело рассматривалось в преюдициальном порядке на основе обращения национальных судебных инстанций, заинтересованных в получении должного толкования или оценки легитимности актов. Такие запросы подлежали рассмотрению Судом ЕС в связи с необходимостью применения нормы права ЕС национальными судебными инстанциями.
Европейский парламент еще в 1990-е гг. пытался добиться принятия Хартии основных прав. Первоначальные попытки успеха не имели. Тем не менее все планы по расширению и углублению интеграции неизбежно наталкивались на проблему защиты основных прав и свобод человека. В результате собравшийся в 2000 г. Европейский конвент разработал и одобрил Хартию основных прав, которая от имени руководящих органов Союза была провозглашена в преддверии заключения Ниццского договора 2001 г. Основной пробел принятого документа состоял в том, что Хартия не имела обязательной юридической силы. Правда, такие институты ЕС, как Суд, Парламент и Комиссия, изначально признали за Хартией роль акта, формулирующего общие принципы права ЕС.