ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.11.2020
Просмотров: 3470
Скачиваний: 4
Материальное право – это, в сущности, массив отраслевых норм, определяющих реализацию сообществами стоящих перед ними задач. Среди этих норм – нормы предпринимательского, антимонопольного, социального, экономического и других отраслей права. Особенностью материального права сообществ является его более тесная связь и взаимопроникновение с национальным правом государств-членов. В этом состоит его отличие от процессуального права, которое имеет значительно более обособленный характер, ориентировано на внутренние задачи прежде всего, а то и исключительно, на установление порядка деятельности институтов и других органов сообществ.
Процессуальное право сообществ в последнее время развивается под влиянием все усиливающейся критики механизма управления интеграцией за «дефицит демократии». В этой связи обращается внимание на необходимость изменения правил, касающихся право-творчества и правоприменения. В своем решении по этому поводу Европарламент потребовал от Совета сделать свои правовые акты доступными для общественности. Европарламент осудил существующую практику, сводящуюся к тому, что Совет принимает односторонние заявления и разъяснения в отношении решений, принятых им совместно с Европарламентом, и выразил свое удивление позицией Комиссии, поддерживающей Совет. По мнению Европар-ламента, такая политика отдаляет сообщества от провозглашенной ими цели создания «права, близкого человеку» (Док. ЕП 196.582 от 13 февраля 1996 г.).
X. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ОРГАНЫ
Общая характеристика
Природу, цели и задачи, тенденции развития сообществ и Европейского союза крайне трудно понять без рассмотрения их институционной системы. В известном смысле можно сказать, что такая система – это и есть облик, организационное воплощение интеграции. Отбор институтов и других органов, определение их статуса, и в особенности наделение необходимыми полномочиями, менее всего носят случайный характер. За всем этим просматривается хорошо продуманная концепция, четкое понимание целей и конкретных задач системы управления делами сообществ и Европейского союза. Как сказано в Маастрихтском договоре, в Европейском союзе действует «единая институционная структура, которая должна обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением и опорой на достигнутый в Сообществе уровень интеграции» (ст. «С»).
Как и сама европейская интеграция, система управления ее процессами во многом строилась на новых началах, неизвестных прошлому. И эта новизна состояла в основном в том, что сообщества, а затем Европейский союз создавались не только как международные организации, но и как наднациональные образования. Их институты и другие органы с самого начала действовали на основе полномочий, которые принадлежали прежде всего национальным государственным органам. Волею государств-членов эти полномочия стали закрепляться за институтами и другими органами сообществ и Европейского союза и тем самым приобрели наднациональный характер. Это создавало необходимую основу для укрепления самостоятельности институтов и других органов. Не следует забывать, однако, что полномочия, которыми они были наделены, предопределяли как потенциал и стимулы их деятельности, так и ее пределы.
То обстоятельство, что институционная система сообществ создавалась с нуля, позволяло искать и находить новые, во многом своеобразные управленческие формы и методы. Были с успехом применены многие нововведения в управленческую технологию, заимствованные из опыта государств-членов, из всей мировой практики. Конечно, развитие институционной системы сообществ шло далеко не во всем гладко. Кроме плюсов вскоре обозначились и явные минусы. Управленческая машина становилась громоздкой, что осложняло процесс принятия решений и особенно их реализацию. Появился и быстро вошел в обиход термин «евробюрократия». Но тем не менее институционная система сообществ «заработала», стала действенным инструментом, посредством которого решались задачи интеграции.
Нынешнюю институционную систему Европейского союза трудно понять без того, чтобы предварительно не вспомнить главные вехи ее становления и развития. Это необходимо для уяснения не только деталей, но и всей логики пройденного ею пути. Начальная модель этой системы, как известно, была начертана еще в Договоре о ЕОУС 1951 г. Именно тогда были образованы: Специальный Совет министров, Высший руководящий орган, Общая ассамблея, Суд. Кроме этих органов в ЕОУС стали появляться и другие, носившие главным образом вспомогательный характер.
Данная модель в короткий срок себя оправдала, и потому неудивительно, что она стала базовой, исходной и при создании институционной системы двух других сообществ: ЕЭС и Евратома. Даже в Договоре о ЕЭС 1957 г., который стал основой «конституции» сообществ, в управленческую модель ЕОУС не было внесено сколько-нибудь принципиальных новшеств. Аналогичным образом решен вопрос о системе институтов и других органов Евратома. Учредительные договоры предусматривали, что в ЕЭС и соответственно в Евратоме институционную систему составляют Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд.
Первоначально предполагалось, что каждое из сообществ будет иметь свою систему институтов. Однако когда стало очевидно, что функции ЕЭС и Евратома в значительной мере совпадали и перекрещивались, было решено создать единый Совет и единую Комиссию для обоих сообществ. Данное решение было оформлено Договором о слиянии 1965 г. и вступило в силу 1 июня 1967 г. Ассамблея, которая создавалась как квазипарламентское учреждение для ЕЭС и Евратома, сама назвала себя в 1962 г. Европейским парламентом, после чего уже в Едином европейском акте новое название получило официальное подтверждение. В частности, статья 6 Акта установила, что в тексте Договора о ЕЭС наименование института «Ассамблея» заменяется на «Европейский парламент». К числу основных органов-институтов Договор о Европейском союзе отнес также Палату аудиторов, на которую возлагался финансовый контроль. Она была создана после 1988 г., когда был подписан Единый европейский акт, но впервые упоминается только в Маастрихтском договоре.
Институционная система сообществ с самого начала включала также учреждения, находившиеся как бы на другом, более низком уровне внутренней иерархии. Такими учреждениями стали: в ЕОУС – Консультативный комитет, который был придан Высшему руководящему органу (ст. 18 Договора о ЕОУС), в ЕЭС и Евратоме – Экономический и социальный комитет (ст. 194 Договора о ЕЭС и ст. 165 Договора о Евратоме), в ЕЭС – Комитет регионов (ст. 4 Договора о ЕЭС в редакции Маастрихтского договора). Особенность их статуса проявляется, в частности, в положениях об ответственности сообществ, вытекающей не из контрактов. Установлено, что в соответствии с общими принципами права, действующими во всех государствах-членах, сообщества возмещают ущерб, нанесенный отнюдь не всеми их управленческими образованиями. Учреждения, которые выполняют консультативные и вспомогательные функции, подобной ответственности не несут (см. ст. 175 и ст. 215 Договора о ЕЭС).
Весьма своеобразно положение банковских учреждений, предусмотренных статьей 4 «а», 4 «Ь» Договора о ЕЭС (в редакции Маастрихтского договора). Учитывая перспективы интеграционного процесса, в Договоре заявлялось о создании Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ) и Европейского центрального банка. Еще ранее, в соответствии с Договором о ЕЭС был создан Европейский инвестиционный банк. В отличие от вспомогательных и консультативных учреждений Европейский центральный банк был включен в систему ответственности, которую несли сообщества. Европейский инвестиционный банк в соответствии с Договором о ЕЭС (в редакции Маастрихтского договора) является юридическим лицом.
Как видно, система институтов и других органов Европейского союза – в том виде, в каком она существует сегодня, – сложилась далеко не сразу. Учредительные договоры не только стали юридической базой их организации и деятельности, но и во многом предопределили их будущее. Если попытаться хотя бы вкратце охарактеризовать тенденции развития данной системы, то целесообразно сказать о следующем. Во-первых, сама система не статична, а достаточно динамична, сравнительно быстро адаптируется к меняющимся условиям. Со временем в ней появляются новые учреждения, а роль и функции существующих существенно модифицируются. Во-вторых, как вся система, так и ее отдельные компоненты отражают в своем развитии перераспределение полномочий между сообществами и Европейским Союзом, с одной стороны, и государствами-членами – с другой. Это связано в первую очередь с ростом масштабов интеграционных процессов и их усложнением. В-третьих, хотя институционная система усложняется, даже бюрократизируется, в целом она оказалась способной более или менее адекватно реагировать на вызовы времени.
С подписанием Маастрихтского договора система институтов и других органов сообществ внешне не претерпела кардинальных перемен. Но вместе с тем в ее назначении, а главное, в функциях ее институтов и других органов появилось немало нового, что прямо вытекало из самого факта создания Европейского союза. Для понимания происшедших перемен весьма важно правильно истолковать соответствующие статьи Договора о Европейском союзе, в первую очередь статья «С» (абз. первый) и статья «Е». Ведь в рамках Европейского союза функционирует единая институционная система, которая выступает как бы в двух лицах одновременно: она управляет делами сообществ и в очень большой мере задействована в двух других «составляющих» Европейского союза: во-первых, в системе внешнеполитического сотрудничества и сотрудничества в сфере безопасности, а во-вторых, в системе сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия. Но институты и другие органы, входящие в институционную систему, задействованы в этих двух сферах неодинаковым образом.
Обоснованно ли в этих условиях полагать, что институты сообществ являются также институтами Союза? Казалось бы, сомнения по данному поводу сняты тем, что сами институты стали себя так именовать: Совет ныне называет себя Советом Европейского союза, а Комиссия – Европейской комиссией. Однако правомерность подобного переименования подвергается сомнениям. Возражения высказываются и зарубежными специалистами по европейскому праву. Р. Штрайнц, например, полагает, что статьи Договора о Европейском союзе не предопределяют вывод, согласно которому институты Сообщества являются также институтами Союза18. Но подобные сомнения отвергаются как буквой и духом Договора о Европейском союзе, так и практикой лет, прошедших после подписания Маастрихтского договора.
Европейский совет в любом случае может быть без всяких колебаний назван руководящим органом Европейского союза. Как сказано в статье «D», этот институт дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры. Новое качество Совета выражается в том, что он ныне осуществляет свою деятельность в сфере функционирования Европейского союза в соответствии с указаниями Европейского совета. Комиссия полностью подключается к работе, выполняемой в области общей внешней политики и политики безопасности. Она также принимает самое активное участие в работе в области юстиции и внутренних дел. Полномочия Европейского парламента не были также расширены, но его роль в рассмотрении вопросов, касающихся развития двух опор Европейского союза – общей внешней политики и политики безопасности, а также правового сотрудничества и внутренних дел, становится все более очевидной. Что касается Суда сообществ, то его назначение по сути не изменилось. Ему даже не дали права толкования Договора о Европейском союзе. Только этот институт остался в рамках европейских сообществ, но и он, хотя и в небольшой мере, может касаться в своей деятельности вопросов права Европейского союза.
Как состав институционной системы, так и особенно распределение функций и полномочий между ее элементами наглядно демонстрируют ее отличия, с одной стороны, от международной организации, а с другой – от национальной государственной организации. Институционная система сообществ в полной мере отражает их своеобразие и особые свойства. Договор о Европейском союзе не внес в этом плане никаких принципиальных изменений. Более того, развитие этой системы, впитывавшей в себя нововведения, привносимые на различных этапах экономической и политической интеграции, шло, не отклоняясь от избранного странами-участницами принципиального подхода.
Об Амстердамском договоре надо сказать не только то, что он не внес существенных изменений в состав институционной системы Европейского союза. Не менее существенно и то, что Договор сохранил в принципе в прежнем виде баланс сил институтов этой системы. Отдельные подвижки в полномочиях и реальном удельном весе институтов в счет не идут. Специфика функционирования Европейского союза в отличие от европейских сообществ за годы, прошедшие после подписания Маастрихтского договора, не проявилась настолько, что кардинальная реформа интеграционной системы рассматривалась бы как неотложная мера.
Однако рассматривать Амстердамский договор как упущенную возможность решительного продвижения вперед или как вынужденный компромисс между «радикалами» и «консерваторами» в лагере европейской интеграции было бы неверно. История не раз свидетельствовала о том, что объективные потребности пробивали себе путь даже при наличии сил, им противостоявших. Главное и определяющее состояло в потенциале институционной системы, в ее способности решать новые задачи на очередном витке развития. С реформой системы можно и подождать.
Стоит напомнить, что главным побудительным мотивом институционной реформы были опасения за ход управления делами Европейского союза после расширения его рядов. Говорилось о том, что существующий порядок принятия решений в условиях присоединения 10–15 новых государств неотвратимо приведет к хаосу в деятельности механизма управления. Однако решение о принятии всего пяти новых государств-членов снизило остроту проблемы. Изучение ситуации показало, что при таком приросте участников Союза нынешняя институционная система будет в состоянии справляться со своим назначением.
Тем не менее ветер перемен коснулся и институционной системы. Изменениям подвергся главным образом порядок принятия решений. Речь идет об упрощении процесса прохождения актов законодательного характера. Нельзя было далее мириться с тем, что в рамках Европейского союза действовало более двух десятков процедур принятия решений. В рамках Амстердамского договора был принят Протокол о месте нахождения институтов и некоторых других органов и департаментов европейских сообществ. Некоторые нововведения коснулись Европарламента; они относятся к полномочиям и численному составу. По ряду направлений расширена компетенция Суда европейских сообществ, повышена роль Палаты аудиторов. Новые консультативные функции получил Экономический и социальный комитет. Конференции комитетов по европейским делам был придан официальный статус.
Если судить по стандартам международной организации, то в институционной системе сообществ и Европейского союза явно лишними представляются структуры, имеющие наднациональное предназначение, отражающие потребности управления сообществами и Европейским союзом в целом. В рамках институционной системы действуют учреждения, наделенные полномочиями по принятию в установленных сферах правовых актов, которые, во-первых, приоритетны по отношению к праву государств-членов, а во-вторых, действуют на их территории прямо и непосредственно. Далее, сообщества располагают не только специализированным управленческим аппаратом, но и Судом, которому подсудны как споры между государствами-членами, так и дела, сторонами в которых выступают юридические и физические лица.
В то же время институционная система сообществ и Европейского союза явно не «дотягивает» до классических образцов государственной организации. Это особенно заметно при подходе к этой системе с позиций принципа разделения властей. Хотя функции законодательной, исполнительной и судебной власти в институционной системе активно проявляются, их институционализация шла иным путем, чем в рамках национальной государственной организации. Как известно, доктрина разделения властей, если излагать ее так, как это делали ее основоположники, – предусматривает, что, во-первых, законы принимаются парламентом, олицетворяющим законодательную власть, во-вторых, исполнение законов и текущее управление возлагаются на исполнительную власть (монарх, президент, правительство и т.д.), а в-третьих, споры разрешаются судом, т.е. судебной властью. В последующем под влиянием практики разделение властей претерпело некоторые изменения, в основном в отношениях между парламентом и исполнительной властью. Конституционное право стран зафиксировало немало национальной специфики. Однако принципиальная схема разделения властей сохранилась, что позволяет говорить о ней как о всеобщем правиле.