ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.11.2020
Просмотров: 3469
Скачиваний: 4
Неоспоримым достоинством доктрины разделения властей является система сдержек и противовесов. Ни одна ветвь власти не может узурпировать власть, отменить или существенно ограничить демократические порядки, нарушить основные права и свободы человека. Система сдержек и противовесов служит барьером на пути принятия неквалифицированных государственных решений и в целом плохого управления страной. Взаимный контроль властей стал обязательным условием успешного функционирования современных демократических режимов.
Что же происходит в сообществах и Европейском союзе в целом? Ряд управленческих функций, о которых идет речь, с самого начала осуществляются здесь не одним, а несколькими институтами на своеобразных совместных началах. Точнее говоря, соответствующие институты как бы делят функции между собой, реализуя их по частям. Это, естественно, затрудняет классификацию институтов, их отнесение к той или иной власти. Но дело не только в чистоте теоретической модели. На практике проявляется – и при этом далеко не в лучшем виде – иное обстоятельство: функции вынужденно реализуются двумя-тремя институтами, что не может не сказаться на времени, синхронности и полноте их осуществления.
Особенно важно то, что в сообществах и Европейском союзе иначе, чем в государствах-членах, строится система сдержек и противовесов. То, что функции не институционализированы так, как это сделано на национальном уровне, вызывает потребность в иных, порой более сложных механизмах, которые тоже не всегда эффективны. Не случайно создаются новые процедуры принятия правовых актов, предусматривающие обязательные консультации, согласования, те или иные формы соучастия одних институтов в деятельности других и т.п. Но и при таких усложненных механизмах сбои в процессе принятия решений, а главное, в движении к оптимальному решению не исключены. Налицо опасность отставания, задержки в развитии отдельных властей.
Свою роль играет отмеченное выше различие между институтами и другими учреждениями. Не говоря о всех тонкостях, предопределивших своеобразие терминологии, следует сказать, что до Маастрихта титул института имели только Европарламент, Совет, Комиссия и Суд. Эта четверка, созданная учредительными договорами, стала основанием системы управления в сообществах. С правовой точки зрения они выделяются как характером и объемом ответственности, так и, что особенно существенно, своими полномочиями. Именно институты, а не консультативные и вспомогательные учреждения наделены правом принимать правовые акты, обязательные для государств-членов, их органов, юридических и физическх лиц. Остальные учреждения сообществ не имеют подобных полномочий. В Маастрихте на уровень институтов поднята Палата аудиторов, которая называется в одном ряду с Европарламентом, Советом, Комиссией, Судом (ст. 4).
Но главное отличие институционной системы сообществ состоит в различных полномочиях институтов и других органов. Поэтому Европарламент не может рассматриваться как носитель законодательной власти. Это не значит, что актов типа «закона» в Европейском союзе нет, хотя само понятие «закон» в официальной лексике отсутствует. Соответствующий им ранг, как известно, имеют регламенты и директивы. Но они принимаются иным путем. Ниже будет объяснено, что Европарламент не только не издает «законы», но и не разрабатывает законодательные предложения. «Законы» в европейских сообществах готовятся в Комиссии, а принимаются Советом, состоящим каждый раз из соответствующих компетентных министров правительств государств-членов. Европарламент получил определенные полномочия, позволяющие ему участвовать в процессе принятия «законов». Но эти полномочия носят весьма ограниченный характер. Так, Европарламент может оказать в установленных случаях влияние на разработку проекта регламента или директивы в Комиссии, а в нескольких случаях даже задержать принятие «закона» в Совете. Однако, в целом Европарламент не может в полной мере соответствовать классической модели национального парламента.
Если в традиционных международных организациях отсутствие четкого разделения властей, смешение различных функций в одних и тех же институтах и другие отступления от моделей конституционного права являются продуктом чисто международно-правового подхода, то в сообществах и всем Европейском союзе в расчет берутся также иные критерии, в том числе и такие, которые характерны для сферы государственной организации. Весьма существенное значение имело, например, стремление заранее предотвратить ситуацию, при которой была бы возможна чрезмерная концентрация функций, а следовательно, и полномочий в каком-либо одном органе.
Именно поэтому в учредительных договорах содержались положения, по сути дела, запрещавшие институтам вмешательство в функции, не отнесенные к их ведению. Так, они не могут представлять сообщества, не имея на то установленных полномочий. Каждому из институтов отведена своя сфера деятельности. Это не исключает, разумеется, сотрудничества и взаимодействия институтов, но одновременно обусловливает ограничение их деятельности определенными сферами и пределами. Используя спортивную терминологию, можно сказать, что на дистанции общего забега институты были расставлены по своим дорожкам.
Было бы, однако, неверно полагать, что в сообществах и в целом в Европейском союзе значимы и весомы только учреждения, именуемые институтами, а все остальные – вторичны и малозначительны. Это далеко не так. Не случайно со временем появились и упрочились уже упоминавшиеся выше Экономический и социальный комитет, Палата аудиторов, Европейский инвестиционный банк. Маастрихтский договор предусмотрел создание Комитета регионов, Европейской системы центральных банков. В дополнение к существующим появляются новые учреждения. В соответствии с Амстердамским договором легализована Конференция комитетов по европейским делам, которая призвана разрабатывать предложения для институтов и других органов, в первую очередь для Европарламента, Совета и Комиссии. В круг вопросов, которыми занимается Комиссия, входят вопросы субсидиарности, основных свобод, юстиции, безопасности, а также фундаментальных прав человека.
Институционная система активно дополняется сетью специализированных учреждений именно потому, что без них сообщества и Европейский союз в целом не в состоянии справиться со своими задачами. Система управления быстрее многих других реагирует на привносимые временем перемены в мире и на континенте в ходе самой интеграции.
Надо сказать и о другом. Появилось учреждение высшего политического руководства, сфера деятельности которого выходит за рамки интересов собственно сообществ и всего Европейского союза, но оказывает на их развитие определяющее влияние. Такой структурой явился Европейский совет. Его особый статус первоначально был закреплен в Едином европейском акте, определившем, что Европейский совет должен состоять из глав государств и правительств государств-членов, к которым добавляется председатель Комиссии европейских сообществ. Затем его значение было подчеркнуто Маастрихтским договором, закрепившим его ведущую роль в рамках Европейского союза. Роль Европейского совета ярко проявилась при разработке и принятии Амстердамского договора. Правопорядок сообществ и всего Европейского союза развивается, следуя в основном принципиальным решениям этого органа.
Развитие институционной системы сообществ и всего Европейского союза трудно анализировать без учета времени и обстоятельств. Когда подписывались учредительные договоры, в самом подходе к сообществам было очень многое из практики международных организаций, начиная с ООН, и из классической теории федерализма. В последующем появилась потребность в усилении регулирования процессов, протекающих в рамках сообществ. Одновременно шли споры и дискуссии по вопросам, касавшимся самой природы сообществ. Сторонники сильного управляющего центра противостояли тем, кто не был заинтересован в усилении наднациональных черт в организации сообществ, а затем и Европейского союза. «Перетягивание каната» было и остается немаловажным фактором развития институционной системы. И все же интересы дальнейшего развития интеграции и повышения ее эффективности постоянно перевешивали все остальное.
Обращаясь к опыту последнего времени, надо отметить, что в нем отразилось стремление придать институционной системе ряд черт, свойственных, как правило, модели классической государственной организации. Речь шла прежде всего о некотором перераспределении функций, особенно в пользу Европарламента, который более активно вовлеклается в процесс принятия решений и в ряде случаев становится его соучастником. Не менее существенно и то, что процесс назначения председателя и членов Комиссии также приблизился в определенной мере к типичной парламентской процедуре формирования правительства. Было бы неверно переоценивать новые меры, поскольку общая конструкция системы органов в принципе не изменилась. Но тенденция проявляется достаточно определенно. Аналогию развитию евроструктур следует искать все меньше в моделях международных организаций и все больше в государственных институтах.
Сближение институционной системы сообществ с национальными институционными системами проявляется в тенденциях децентрализации процесса принятия решений, включения в этот процесс новых участников, усиления взаимосогласованности интересов. Это обусловлено как ростом масштабов, так и усложнением задач, решаемых в ходе интеграционных процессов. В свою очередь децентрализация предполагает повышение роли и ответственности каждого из институтов и других органов. С другой стороны, предъявляются повышенные требования к уровню их деятельности, которая должна строиться на базе «законов» Европейского союза в строгом соответствии с принципами его «конституции». Обращается внимание и на то, что институты и другие органы должны действовать слаженно и во взаимосвязи друг с другом. Это необходимо для того, чтобы предотвратить безудержную автономиза-цию, узкий подход к решению управленческих задач. Многое зависит также от состояния тех разделов права сообществ, которые регулируют организационную сторону развития институционной системы.
Заглядывать далеко вперед, наверное, рискованно. Вместе с тем обращает на себя внимание то, что время от времени в «коридорах власти» Европейского союза высказываются предложения о введении поста президента. Сама по себе эта идея не нова. Она выдвигалась еще бывшим президентом Франции В. Жискар д'Эстеном. С подобной инициативой неоднократно выступал бывший председатель Комиссии европейских сообществ Ж. Делор. Аргументация достаточно проста: во-первых, рамки сообществ расширяются и ожидается, что к 2010 г. они объединят не 12, как сейчас, а примерно 20–25 государств; во-вторых, нынешние институты сообществ и Европейского союза, вероятно, окажутся недостаточными и неприспособленными к новым политико-экономическим реалиям. Наиболее часто предлагается, чтобы право назначать президента было предоставлено Европейскому совету одновременно с правом отправлять президента в отставку.
Учреждение поста президента еще больше сблизило бы структуру власти Европейского союза с классической государственной моделью. Но этим проблема не исчерпывается. Если предположить, что новый институт когда-либо будет воспринят, то можно ожидать, что он потянет за собой и серьезную реформу всего механизма управления. Отнюдь не исключено усиление в европейских структурах черт и свойств правительственной организации, что, видимо, в первую очередь выразится в наделении Комиссии более широкими полномочиями. В принципе получит поддержку тенденция укрепления наднациональных сторон в развитии всей институционной системы Европейского союза.
Но, пожалуй, именно здесь кроется значительная слабость идеи президентства в Европейском союзе. Тенденция усиления наднациональных черт в сообществах, а теперь и в Европейском союзе, издавна противостоит стремлению обуздать наднациональность.
Трудно ожидать, что большинство государств-членов быстро согласятся иметь в нем сильного президента, который неизбежно будет стремиться получить действенные рычаги влияния, включая контроль за сферой производства, торговли, финансов. Слабый же президент, не обладающий реальной властью, не сможет соответствовать своему назначению. Судя по всему, вопрос об учреждении института президента надолго останется предметом размышлений и дискуссий. Он даже не вошел в перечень вопросов, которые обсуждались по-настоящему в связи с подготовкой Амстердамского договора.
Впрочем, дело не только в президентстве. Развитие институционной системы Европейского союза проходит не без трудностей и противоречий, а порой и серьезных осложнений, порождаемых различием интересов государств-членов, несходством их подходов к содержанию и формам интеграционных процессов. В центре подобных перипетий в большинстве случаев находится одна и та же главная проблема: соотношение полномочий институтов и других органов Европейского союза, с одной стороны, и органов государств-членов – с другой. Сторонники усиления наднациональной природы Европейского союза выступают за передачу в ведение сообществ и всего Союза новых полномочий, носителями которых являются национальные органы. Критики подобного подхода упрекают его сторонников в поддержке ими диктаторских методов управления; ведь решения, принимаемые в Европейском союзе, не подлежат утверждению национальных парламентов, которые вообще не участвуют в процессе принятия этих решений.
В последнее время стали расхожими упреки институционной системы Европейского союза в «дефиците демократии». Это понятие имеет два источника происхождения. Те, кто оценивает развитие Союза извне, делает акцент на ограничение суверенитета государств-членов, и в частности, на упоминавшуюся выше оторванность национальных парламентов от процесса принятия «законов» в Европейском союзе. Те же, кто выдвигает на первый план проблемы внутреннего свойства, видят слабости институционной системы в том, что и Европарламент не играет важной роли в «законодательном» процессе. Таким образом, народ, избиратели не могут выразить свое отношение ни через национальные парламенты, ни через Европарламент.
Отпечаток на развитие институционной системы Европейского союза накладывает определенное соперничество ведущих институтов, что в последнее время особенно заметно в отношениях Комиссии с Европарламентом. С ростом управленческого аппарата Европейского союза все сильнее проявляются издержки бюрократии, зачастую занятой проблемами самосохранения больше, чем проблемами эффективного выполнения своих функций. Не случайно со стороны государств-членов все более острой критике подвергается снижение «производительности труда» управленческого аппарата в европейских структурах, дублирование функций, увеличение непроизводительных расходов. Необходимость преодоления слабостей и недостатков в организации и деятельности органов Европейского союза была и остается насущной задачей.