ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3577
Скачиваний: 1
Документ
предоставлен КонсультантПлюс
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ
УЧЕБНИК
4-е издание, переработанное и дополненное
Н.В. ПОСТОВОЙ, В.В. ТАБОЛИН, Н.Н. ЧЕРНОГОР
Под редакцией доктора юридических наук,
профессора факультета государственного управления
МГУ имени М.В. Ломоносова
Н.В. ПОСТОВОГО
Допущено учебно-методическим объединением
по юридическому образованию вузов Российской Федерации
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по специальности "Юриспруденция"
Авторы:
Постовой Николай Васильевич - руководитель авторского коллектива, доктор юридических наук, профессор - главы I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XVII.
Таболин Владимир Викторович - доктор юридических наук, профессор - глава XVI.
Черногор Николай Николаевич - доктор юридических наук - глава XV.
Предисловие
В последние 25 лет вышла в свет значительная серия учебников, монографий, научных статей, учебных пособий, курсов лекций, защищено много докторских и кандидатских диссертаций, касающихся науки муниципального права и местного самоуправления. В некоторых из них достаточно основательно и интересно, на высоком научном уровне изложены основные проблемы этой отрасли и пути их решения, осмысливаются постоянные перемены в законодательстве и фактической жизни, вносятся предложения по сближению теории муниципального права и местного самоуправления, с одной стороны, с практикой осуществления местной публичной власти (местного самоуправления) - с другой.
Это очень важная задача, которая пока не решена в Российской Федерации: теория сама по себе; закон сам по себе; практика не всегда согласуется с теорией и законом, и наоборот, теория и закон, не согласуясь между собой, оторваны подчас от фактической жизни. Сложившаяся ситуация свидетельствует, что в России пока не сформировалась школа муниципального права и его основы - местного самоуправления, не выработана четкая концепция местной публичной власти.
В настоящее время было бы целесообразно преодолеть разрозненность различного рода суждений теоретического характера, классифицировать точки зрения по концепциям муниципального права и местного самоуправления. Науку муниципального права и местного самоуправления нужно приблизить к условиям общественной жизни, к существующим реалиям, не увлекаясь чрезмерной теоретизацией и утопическими идеями, не востребованными фактической жизнью. Для этого ученым в области муниципального права можно создать российскую школу муниципального права и местного самоуправления, которая как раз и должна постепенно формировать собственную отечественную модель (концепцию) муниципального права и местного самоуправления, привязанную к реальной действительности.
Такой подход будет способствовать совершенствованию качества законопроектной деятельности в области местного самоуправления, позволит выработать научно-практические обоснования принятия различного рода законодательных решений в этой сфере, а следовательно, окажет положительное влияние на осуществление власти и управления как на местном уровне, так и в целом в государстве.
На наш взгляд, нужны учебники, научные труды о муниципальной власти, в которых она как явление не обволакивается со всех сторон романтизмом и красивыми утопическими идеями, оторванными от жизни, а воспринимается как научно обоснованная, плановая, подчиненная закону, осуществляемая профессионалами деятельность во благо своего народа, с учетом его мнения. Вначале нужно познать власть изнутри, т.е. поработать в ней, потом создавать научную литературу.
В этих целях важно объединить науку и практическую деятельность, сблизить их. Наука должна подпитывать новыми идеями практику, а практика - создавать условия для развития науки. Это вполне решаемая задача на уровне создаваемой школы муниципального права, в состав которой должны входить и ученые, и практические работники. При таком подходе будет меньше места схоластическому, бесполезному материалу.
В учебниках и научных пособиях, монографиях не всегда можно встретить тот полезный материал, который необходим для муниципального или государственного служащего. Наличие такого материала должно стать главной целью при подготовке учебника, монографии, диссертации, дипломного проекта. В такой науке, как муниципальное право, не должно быть схоластики, так как это наука о формировании местной публичной власти и ее осуществлении на практике.
Предлагаемый учебник подготовлен авторами, имеющими большой опыт работы в системе местной публичной власти, в органах государственной власти различных уровней, принимавших участие в разработке различных проектов законов, связанных с местным самоуправлением, муниципальной службой и т.д.
Практическая значимость учебника состоит в том, что авторы с учетом законодательства, теории и практики разъясняют, например, следующие важные направления, необходимые работникам муниципальных образований.
1. Как сформировать проект стратегического плана муниципального образования.
2. Каким образом формируется проект плана социально-экономического развития, раскрывается механизм его принятия и выполнения.
3. Как формируется проект местного бюджета, как он рассматривается, утверждается, исполняется.
4. Кем и каким образом формируются организационные планы, их структура.
5. В чем проявляется взаимосвязь всех видов планов.
6. Какие предусмотрены варианты формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением. Что положено в основу разграничения компетенции между представительным органом городского округа и внутригородского района.
7. Какие особенности местного самоуправления имеются в закрытых административно-территориальных образованиях и крупных городах.
8. Какое значение имеет становление и развитие местного самоуправления в Арктической зоне.
9. Статистические данные по местным бюджетам, по реальному сектору в муниципальных образованиях, по состоянию муниципальной собственности, инвестициям, муниципальной службе и т.д.
В учебнике изложена деловая игра, организованная для студентов факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова по принятию бюджета и сельскому сходу.
Имеются и другие материалы прикладного характера, тесно связанные с нормативной базой и теоретическими обоснованиями.
Предлагаемый вашему вниманию учебник отличается современностью и отвечает требованиям Министерства образования и науки РФ.
В данном издании нашли отражения все изменения в законодательстве по 2015 год включительно, используется обобщенный практический опыт муниципальных образований по различным направлениям деятельности.
В каждой главе учебника внимание обучающегося обращено на главные, ключевые вопросы: что необходимо знать, что нужно уметь, чем важно владеть. Это касается и теории, и законодательства, и практики.
Учебный процесс, построенный по данной схеме, дает хорошие результаты в познании изучаемой отрасли права студентами и аспирантами факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова.
Учебник рассчитан на студентов, аспирантов, преподавателей вузов, а также на практических работников муниципальной и государственной службы.
Уважаемый читатель, перед вами - полезный, добротный, приближенный к фактической жизни учебник, который, вне сомнения, окажет вам помощь в учебе и работе.
Ждем ваших пожеланий, которые могут улучшить следующее издание.
Н.В.Постовой,
доктор юридических наук,
профессор факультета государственного
управления МГУ имени М.В. Ломоносова
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
КАК ОТРАСЛИ ПРАВА
В результате освоения данной главы обучающийся должен:
знать:
- предмет и метод муниципального права, его функции и место в системе российского права;
- специфику норм и институтов муниципального права;
- структуру и содержание муниципального правоотношения;
уметь:
- оперировать основными понятиями и категориями муниципального права;
- анализировать юридические факты и возникающие в связи с ними муниципально-правовые отношения;
- толковать и правильно применять нормы муниципального права;
владеть:
- муниципально-правовой терминологией;
- навыками использования муниципально-правового научного инструментария.
§ 1. Понятие муниципального права
Муниципальное право Российской Федерации представляет собой совокупность норм публичного и частного права, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления.
Такое определение характерно для муниципального права как относительно самостоятельной отрасли права, объединяющей нормы и публичного, и частного права.
Число отраслей публичного права и объем их норм преобладают во всей совокупности норм муниципального права над нормами частного права. В систему норм муниципального права включаются нормы финансового, налогового, экологического, земельного и иных отраслей права. Наименьшее количество составляют нормы гражданского, коммерческого и предпринимательского права. Однако они также имеют право на жизнь согласно концепции гражданского законодательства, которая определила в качестве субъектов гражданских правоотношений муниципальные образования и их органы.
Наличие норм муниципального права в различных источниках права дает основания делать вывод о том, что муниципальное право - это относительно самостоятельная отрасль права.
Если сравнить число норм, регулирующих отношения в системе местной публичной власти, закрепленных в Конституции РФ, с нормами, регулирующими группы других отношений, кроме конституционного права, то можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше, чем объем норм других отраслей права.
Отношения, определенные Конституцией Российской Федерации в системе местного самоуправления, как раз и регулируются особой группой норм, представляющих собой в совокупности муниципальное право.
Сам факт базирования муниципального права в основном на местном самоуправлении дает основания отнести муниципальное право к относительно самостоятельной отрасли права.
Конечно же, муниципальное право граничит с другими отраслями права. Но и отдельные отрасли права точно так же граничат с конституционным правом, административным правом и муниципальным правом.
Множество норм муниципального права возникли на базе основных отраслей права: гражданского, земельного, экологического и т.д.
Ближе всего муниципальное право стоит к конституционному и административному праву. Однако оно не является составной частью этих отраслей права или их продолжением. Ведь конституционное право - это государственное право. Оно так и называлось в недалеком прошлом. Следовательно, конституционное (государственное) право регулирует несколько другие отношения, чем муниципальное право.
Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление отделено от государственной власти и имеет систему своих отношений, которые урегулированы нормами специальных законов о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления и т.д.
Наличие специальной нормативной базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что муниципальное право - это относительно самостоятельная отрасль права.
Муниципальное право содержит все признаки отрасли права. Среди них можно отметить следующие: понятие муниципального права, которое имеет свои отличительные особенности; предмет, составляющий обособленную группу общественных отношений, характерный только для местной публичной власти; комплексный метод правового регулирования; принципы, присущие только публичной власти; функции; систему, предлагающую разделение муниципального права на две части - общую и особенную; наука и научная дисциплина муниципального права; источники муниципального права, собственные нормы и институты права, конструируемые на основе властеотношений и смежные; свое правоотношение, отличающееся особенностью субъектов и объекта.
§ 2. Предмет муниципального права
Под предметом муниципального права следует понимать совокупность общественных отношений, складывающихся в системе местного самоуправления (местной публичной власти). Отношения эти имеют комплексный характер, равно как и сама отрасль права, состоящая из групп совокупности норм.
Предмет муниципального права составляют следующие группы отношений:
1) складывающиеся в процессе осуществления местного самоуправления гражданами путем прямого волеизъявления. К формам прямого волеизъявления относятся местный референдум, собрания, сходы граждан, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, гражданская правотворческая инициатива, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, опросы граждан, конференции граждан, публичные слушания и др.;
2) связанные с осуществлением деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц; местного самоуправления по решению задач местного значения и осуществлению отдельных государственных функций;
3) складывающиеся в процессе формирования и функционирования экономической и финансовой основ местного самоуправления;
4) связанные с участием субъектов муниципального права в гражданском обороте;
5) возникающие в связи с территориальным устройством местного самоуправления, изменением границ территорий;
6) устанавливающие гарантии местного самоуправления;
7) определяющие ответственность в системе местного самоуправления;
8) закрепляющие взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти;
9) устанавливающие осуществление муниципальной службы;
10) обеспечивающие взаимодействие с хозяйствующими субъектами.
Как видим, общественные отношения возможно группировать. Можно условно обозначить эти группы отношений следующим образом: организационно-правовые, экономические, политические (политико-правовые).
В организационно-правовые отношения включаются первая, вторая, пятая, седьмая и девятая группы; в экономические - третья, четвертая и десятая группы; в политические (политико-правовые) можно включить шестую и восьмую группы отношений.
Каждую группу отношений регулирует определенная группа норм права, содержащихся в различных нормативных актах, в различных отраслях права, т.е. нормы привязаны к соответствующим группам общественных отношений. Это означает, что в муниципальном праве первичными (естественными) являются группы отношений, которые регулируются нормами различных отраслей права. В юриспруденции такую конструкцию принято называть институтом права. В ней отношения выступают в качестве базиса, а нормы - в качестве надстройки. Отношения, урегулированные нормами права, называются правоотношениями. Следовательно, муниципальное право имеет свои собственные правоотношения.