Файл: А. Н. Артамонов Полномочия прокурора при надзоре за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия Одной из отраслей прокурорского надзора, закрепленных Федеральным законом от 17 января 1992 г..doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 24.10.2023
Просмотров: 169
Скачиваний: 3
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Вопрос: Каковы полномочия, применяемые прокурорами в досудебном уголовно-процессуальном производстве для выявления и устранения нарушений закона со стороны поднадзорных органов?
А. Н. Артамонов
Полномочия прокурора при надзоре за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия
Одной из отраслей прокурорского надзора, закрепленных Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Это важная гарантия обеспечения законности в сфере борьбы с преступностью. В Законе о прокуратуре рассматриваемой отрасли надзора посвящена глава 3. Вместе с тем нормы Закона о прокуратуре, определив в общей форме предмет надзора, не устанавливают каких-либо полномочий прокурора. Статья 30 Закона о прокуратуре носит отсылочный характер, определяя, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами.
Обращение к нормам уголовно-процессуального законодательства показывает, что надзор прокурора в сфере досудебного производства имеет существенную специфику, отличающую его от иных направлений надзорной деятельности. Во многом это определено особым положением прокурора в уголовном судопроизводстве, который, как это закреплено в ч. 1 ст. 37 УПК РФ, уполномочен осуществлять не только надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, но и уголовное преследование от имени государства. В связи с этим прокурор является неотъемлемым участником той деятельности, в сфере которой он осуществляет надзор, и имеет присущие только ему уголовно-процессуальные полномочия, выходящие за рамки собственно надзорных.
В отличие от иных направлений надзорной деятельности (в частности, надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина), реализация прокурором полномочий в сфере досудебного уголовно-процессуального производства носит наступательный характер: они в большинстве случаев могут применяться прокурором инициативно и независимо от наличия у него прямой информации о фактах нарушения законов. Специфика используемых прокурором полномочий и детальная их регламентация уголовно-процессуальным законодательством обусловливают то, что правовые средства надзора, установленные Законом о прокуратуре, в этой сфере, как правило, не применяются.
При этом необходимо отметить, что надзор в досудебном производстве не вполне однороден по своему содержанию, поскольку закон по-разному регулирует отношения, складывающиеся у прокурора с поднадзорными ему органами дознания и предварительного следствия. Отличием полномочий, реализуемых прокурором в отношении органов дознания, является их властно-распорядительный характер. Выявив допущенные при расследовании нарушения закона, прокурор вправе принять непосредственные меры, направленные на их устранение, например, отменив своим постановлением незаконное решение органа дознания или дознавателя. Принятие органом дознания или дознавателем некоторых уголовно-процессуальных решений возможно только с согласия прокурора.
Иначе урегулированы законом отношения прокурора и органов предварительного следствия. Осуществляя надзор, прокурор не вмешивается в их процессуальную деятельность. Принятие прямых мер, направленных на устранение выявленных при расследовании нарушений закона, как правило, выходит за рамки полномочий прокурора. Только в специально предусмотренных законом случаях прокурор может непосредственно устранить выявленное им нарушение закона со стороны органов предварительного следствия, например, путем отмены отдельных постановлений следователя или дачи обязательных для исполнения указаний о производстве необходимых процессуальных действий.
Основной круг полномочий прокурора в досудебном уголовно-процессуальном производстве определен в ст. 37 УПК РФ, но урегулированы они и иными нормами Кодекса. Закон не разделяет, какие именно полномочия прокурора являются надзорными, а какие направлены на осуществление от имени государства уголовного преследования, данные функции в деятельности прокурора тесно взаимосвязаны. Тем не менее в числе установленных законом полномочий прокурора возможно выделение и отнесение к соответствующим группам отдельных средств, преимущественно направленных на выявление и устранение нарушений закона со стороны поднадзорных органов. Рассмотрим их подробнее.
Для выявления нарушений закона, допущенных органами дознания и предварительного следствия, прокурор наделен следующими процессуальными полномочиями:
1. Проверять исполнение требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Реализуя данное право, прокурор проверяет регистрационно-учетную документацию поднадзорных органов; материалы предварительной проверки, находящиеся в производстве, а также материалы об отказе в возбуждении уголовного дела. По требованию Генерального прокурора РФ такие проверки должны проводиться прокурором систематически, не реже одного раза в месяц, а при наличии нарушений закона — безотлагательно 1. Предметом проверки являются соблюдение порядка приема и регистрации сообщений о преступлениях, законность и обоснованность принимаемых по ним решений, соблюдение сроков рассмотрения материалов и т. п. Право прокурора истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела специально подчеркивается и в п. 51 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.
2. Проверять уголовное дело. В соответствии с ч. 21 ст. 37 УПК РФ находящееся в производстве следователя (дознавателя) уголовное дело представляется прокурору для ознакомления по его мотивированному письменному запросу. Такое ознакомление может потребоваться, например, при разрешении прокурором жалоб участников процесса на процессуальные действия и решения органов предварительного расследования, поступлении иной информации о допущенных при производстве расследования нарушениях закона. С изучением материалов уголовных дел прокурорами проверяется и законность решений органов расследования о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, о приостановлении предварительного расследования и т. п. Право прокурора истребовать уголовное дело для проверки законности и обоснованности решений следователя или руководителя следственного органа о приостановлении или прекращении уголовного дела дополнительно установлено п. 51 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, для его реализации не требуется специальных оснований 2.
3. Получать копии постановлений органов предварительного расследования и их должностных лиц о принятии процессуальных решений (ч. 4 ст. 146, ч. 4 ст. 148, ч. 2 ст. 208, ч. 1 ст. 213 УПК РФ и др.). Процессуальный порядок принятия наиболее важных для уголовного дела решений обязывает следователя и дознавателя направлять копии соответствующих постановлений прокурору для оценки их законности и обоснованности. В частности, это решения: о возбуждении и об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного расследования, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, о привлечении в качестве обвиняемого и др. Кроме того, прокурору направляется сообщение о задержании подозреваемого (ч. 3 ст. 91 УПК РФ), он должен быть уведомлен о производстве следственных действий без судебного решения в случаях, не терпящих отлагательства (ч. 5 ст. 165 УПК РФ), об удовлетворении ходатайства подозреваемого о производстве дознания в сокращенной форме (ч. 5 ст. 2264 УПК РФ).
4. Рассматривать и разрешать жалобы на действия и решения органов расследования и их должностных лиц (ст. 124 УПК РФ). Любое процессуальное действие или решение органов предварительного расследования и их должностных лиц может быть обжаловано участниками процесса прокурору. По итогам рассмотрения жалобы в соответствии с ч. 2 ст. 124 УПК РФ прокурор выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы или отказе в ее удовлетворении 3. Наряду с этим, установив при рассмотрении жалобы нарушения закона, прокурор принимает направленные на их устранение меры реагирования. В случае удовлетворения жалобы о нарушении разумных сроков уголовного судопроизводства прокурор в соответствии с ч. 21 ст. 124 УПК РФ должен указать процессуальные действия, осуществляемые для ускорения рассмотрения дела и сроки их осуществления. Интересно отметить, что такие указания могут быть адресованы не только дознавателю, но и следователю и руководителю следственного органа, при том что по общему правилу прокурор не наделен правом давать последним указания в ходе расследования уголовного дела.
5. Участвовать в судебных заседаниях, проводимых в рамках судебного контроля в досудебном производстве (п. 8 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). В соответствии с ч. 2 ст. 165, ч. 4 ст. 108 УПК РФ прокурор является участником судебных заседаний при рассмотрении в ходе досудебного производства ходатайств органов предварительного расследования о применении мер процессуального принуждения, производстве следственных и иных процессуальных действий, допускаемых только на основании судебного решения. Часть 3 ст. 125 УПК РФ предписывает участие прокурора при рассмотрении судом жалоб на действия и решения органов предварительного расследования и их должностных лиц.
Данному полномочию придается большое значение. Например, при подготовке к участию в судебном заседании по рассмотрению жалоб на действия и решения должностных лиц органов предварительного расследования прокурор может выявить допущенные при производстве расследования нарушения закона и незамедлительно принять меры к их устранению и восстановлению нарушенных прав участников процесса. Личное участие прокурора в судебных заседаниях обеспечивает непосредственное доведение им своей позиции до суда и своевременное обжалование судебных решений при несогласии с ними. Поэтому по требованию Генерального прокурора РФ участие прокуроров в указанных судебных заседаниях является обязательным 4. На прокуроров при этом возложена обязанность составлять письменные заключения об обоснованности заявленного следователем перед судом ходатайства и по поводу обжалованных в суд действий и решений следователя или его руководителя.
Немаловажное значение имеет тот факт, что в соответствии с ч. 6 ст. 108 УПК РФ именно прокурор является лицом, обосновывающим перед судом ходатайство органа расследования об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу, залога или домашнего ареста. Лицо, возбудившее ходатайство, может обосновать его перед судом только по поручению прокурора. При этом действующее законодательство не закрепляет обязанности следователя согласовывать свои ходатайства перед судом с прокурором, соответствующим полномочием наделен руководитель следственного органа. На практике возникают ситуации, когда прокурор не поддерживает возбужденное следователем с согласия руководителя следственного органа ходатайство об избрании меры пресечения. Соответственно, прокурором или иным лицом по его поручению ходатайство обосновано в судебном заседании быть не может. Нормами УПК РФ порядок действия в такой ситуации не закреплен. Сложившаяся судебная практика исходит из того, что несогласие прокурора с позицией следователя или его руководителя не препятствует рассмотрению и удовлетворению судом соответствующего ходатайства, которое обосновывается в судебном заседании должностным лицом следственного органа. Прокурор в любом случае обязан принять участие в данном судебном заседании 5. В таких условиях Генеральный прокурор РФ обязал прокуроров совершенствовать работу, направленную на устранение несогласованности действий следственных органов и прокуратуры при решении вопроса об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу 6.
6. Вызывать должностных лиц органов дознания и предварительного следствия, а также граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов. УПК РФ прямо не закрепляет соответствующего полномочия прокурора в досудебном производстве. Тем не менее получение объяснений от граждан и должностных лиц является неотъемлемым средством установления обстоятельств допущенного нарушения закона в рамках любого направления надзорной деятельности, его нормативной основой выступает п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. На возможность применения данного полномочия в целях проверки законности уголовно-процессуальных действий и решений, в частности, указывается в п. 1.2 приказа Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. № 277.
В целях устранения нарушений закона, допущенных органами дознания и предварительного следствия, прокурор использует следующие правовые средства:
1. Требование от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Как правило, такое полномочие применятся прокурором тогда, когда нарушение закона не может быть устранено иным способом, например, прямой отменой незаконого решения или дачей обязательных указаний о совершении необходимых для устранения нарушений процессуальных действий. Поскольку полномочия прокурора в отношении органов предварительного следствия в настоящее время ограничены, требование об устранении нарушений федерального законодательства выступает основным актом прокурорского реагирования на нарушения закона со стороны следователей или руководителей следственных органов.
Требование об устранении нарушений федерального законодательства подлежит обязательному письменному оформлению. В нем прокурор указывает на установленные им нарушения закона и действия, необходимые для их устранения. Это может быть адресованное руководителю следственного органа требование об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя, указание на следственные и иные процессуальные действия, направленные на ускорение производства по делу в случае нарушения разумных сроков уголовного судопроизводства и т. п.
Формулировку п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ о применении рассматриваемого полномочия для устранения нарушений, допущенных «в ходе дознания или предварительного следствия», не следует понимать буквально. Данный акт реагирования может быть использован прокурором и в целях устранения нарушений, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Соответствующее указание имеется в п. 1.5 приказа Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. № 277.