Файл: Выпускной квалификационной работы Социальное обслуживание граждан в Российской Федерации.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 25.10.2023
Просмотров: 1785
Скачиваний: 30
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ В РОССИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
3.1. Проблемы правового регулирования института социального обслуживания граждан
Вступил в силу новый кодификационный закон в сфере социального обслуживания - Федеральный закон "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации". N 442-ФЗ25, который, как предполагалось, модернизирует систему социального обслуживания населения. Однако в настоящее время обозначился ряд проблем правового регулирования отношений по социальному обслуживанию, позволяющих сделать определенные выводы о совместимости нормативных положений данного Закона с реалиями жизни, правоприменительной практикой и сущностными принципами института социального обслуживания, предпосылки для формирования которого в структуре социально-обеспечительного законодательства были заложены еще первыми актами о формах социального обслуживания пожилых граждан, принятыми к середине 80-х гг. XX в.
С началом разгосударствления сферы социальных услуг еще большую остроту приобретает проблема обеспечения эффективного контроля, выявления и устранения фактов жестокого обращения с пациентами - получателями социальных услуг в стационарной форме, которые отмечаются как в учреждениях психоневрологического профиля, так и в стационарах общего типа, как в "частном секторе" социальных услуг, так и в государственных и муниципальных стационарах.
Следует отметить, что ныне действующий Федеральный закон N 442-ФЗ (далее - Закон N 442) хотя и закрепляет в ч. 1 ст. 4 положение о том, что социальное обслуживание основывается на соблюдении прав человека и уважении достоинства личности, носит гуманный характер и не допускает унижения чести и достоинства человека, однако в качестве принципов социального обслуживания в ч. 2 ст. 4 данные положения не закреплены. Если обратиться к нормам ранее действовавшего Федерального закона N 122-ФЗ, то видим, что принцип соблюдения прав и свобод человека прямо был закреплен в ст. 3 в числе основных принципов деятельности в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, а Федеральный закон N 178-ФЗ в числе принципов социального обслуживания прямо закреплял принцип гуманности. Закон N 442 лишь в ст. 9 устанавливает право получателя социальных услуг на уважительное и гуманное отношение в перечне остальных прав получателей социальных услуг26.
Однако в Законе N 442, в ст. 33, 34, устанавливаются государственный контроль (надзор) и общественный контроль в сфере социального обслуживания.
Основным актом, регулирующим общественный контроль в данной сфере, к которому содержится отсылка в ст. 34 Закона N 442, является Закон РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. N 2300-1, который, регулируя отношения, возникающие, в частности, между потребителями и продавцами при продаже товаров (оказании услуг), устанавливая, в частности, права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, а также определяя механизм реализации этих прав, является правовой базой для регулирования имущественных отношений, входящих в предмет гражданского права, а отнюдь не права социального обеспечения.
Следует особо обратить внимание, что в новом Законе N 442-ФЗ в противовес старым, утратившим силу с 1 января 2015 г. законам о социальном обслуживании 1995 г. не содержится норм (хотя бы отсылочного характера), посвященных ответственности за нарушение норм законодательства о социальном обслуживании и защите прав получателей социальных услуг.
Таким образом, отсутствие в основных положениях Закона ключевых принципов социального обслуживания - принципа гуманности и взаимосвязанного с ним принципа ответственности органов государственной власти и учреждений социального обслуживания - и отсылка к источникам гражданского права в вопросах государственного и общественного контроля свидетельствуют о следующем: акты жестокого обращения с людьми являются теперь лишь результатом некачественного оказания социальных услуг, но не нарушением принципов публично-правового института социального обслуживания. Внедрение частноправовых начал в отношения по социальному обслуживанию не сбалансированы, не обеспечены в полной мере мерами публично-правового характера: принципы государственной гарантированности и ответственности социального обслуживания в числе основных принципов социального обслуживания не обозначены законодателем.
С отсутствующим в Законе N 442 принципом доступности социальных услуг, а следовательно, и их государственной гарантированности реализация права на социальное обслуживание затрудняется и проблемами процедурного характера - усложнение процедуры получения социальных услуг получателем, утратившим возможность к самообслуживанию в силу возраста и инвалидности, приводит в некоторых случаях вообще к невозможности их получения на дому. Это вынуждает многих пожилых людей не пытаться всеми силами сохранить привычный для них образ жизни, а переехать в стационар, что, в свою очередь, противоречит принципу сохранения пребывания гражданина в привычной благоприятной среде
27.
Данный принцип социального обслуживания нарушается и в ходе так называемой и уже вышеупомянутой оптимизации учреждений социального обслуживания населения, в результате которых учреждения закрывают, сливают и перепрофилируют, что сказывается на условиях жизни граждан в сторону ухудшения и в конечном итоге на здоровье и судьбах людей, в них проживающих.
Также не представляется разумной в целях оптимизации и сокращения штата идея совмещения разных по типу учреждений социального обслуживания, предназначенных для совершенно разных категорий подопечных.
Данные положения и примеры вступают в противоречие с принципом сохранения пребывания гражданина в привычной благоприятной среде.
Вышеприведенный анализ проблем правового регулирования отношений по социальному обслуживанию граждан показывает, что, к сожалению, в настоящее время институт социального обслуживания, который должен сохранять прежде всего публично-правовую природу, все более утрачивает свое значение в качестве традиционного публичного института особенной части права социального обеспечения, так как его нормы не направлены на реализацию отраслевых принципов публично-правового института социальных услуг: гуманности, доступности, адресности, гарантированности, ответственности государства за их предоставление28.
Таким образом, в новом законодательстве о социальном обслуживании все более прослеживается влияние частного права на отрасль права социального обеспечения, которое проявляется в следующих формах:
1) прямые и косвенные отсылки в Законе N 442-ФЗ к источникам гражданского и предпринимательского права по вопросам регламентации осуществления государственного и общественного контроля в сфере предоставления социальных услуг;
2) заимствование приемов правового регулирования в виде гражданско-правовых элементов и конструкций (заключение договора о социальном обслуживании, платность предоставления социальных услуг, право граждан на выбор поставщиков социальных услуг, в том числе негосударственных; составление индивидуальной программы по социальному обслуживанию);
3) заимствование терминологии гражданского права;
4) принципы правового регулирования отношений по социальному обслуживанию, скорее всего, носят характер принципов, регулирующих имущественные отношения по предоставлению социальных услуг.
Вышеприведенные рассуждения позволяют сделать заключительный вывод о том, что взаимосвязь двух отраслей частного и публичного права, прослеживающаяся на примере системы правовых норм о социальном обслуживании, в нынешних реалиях российской экономической системы не случайна, а модернизация ее границ, их динамика свидетельствуют о направленности правового регулирования отношений по социальному обслуживанию на решение в первую очередь ряда определенных экономических задач, преобладании экономической функции социального обеспечения над собственно социальной.
3.2. Перспективы реформирования социального обслуживания граждан в РФ
Социальная защита завтрашнего дня - это не только и не столько обеспечение гарантированных государством социальных выплат, сколько развитые системы социальных услуг, предоставляемых с учетом особенностей положения различных категорий населения, т.е. адресность. Такая социальная защита требует новых подходов к деятельности в сфере социального обслуживания населения, соответствия этой деятельности требованиям государственных социальных стандартов, а также расширения спектра платных услуг.
Социальное обслуживания населения как объект стандартизации представляет собой деятельность по социально-экономической поддержке, оказанию социально-бытовых, медико-социальных, психологических, правовых услуг, направленных на осуществление социальной адаптации.
Сохраняющаяся в настоящее время проблема - это почти полное отсутствие утвержденных государственных стандартов социального обслуживания. В то время, как их применение могло бы обеспечить более эффективную защиту интересов граждан в вопросах объема и качества предоставляемых социальных услуг, создать условия для развития социального обслуживания на основе последних достижений науки и практики, осуществлять социальное обслуживание на основе принципов равнодоступности, адресности, добровольности гуманности, приоритетности предоставления социальных услуг, например, несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации, конфиденциальности, профилактической направленности29.
При этом использование государственных стандартов социального обслуживания будет способствовать экономии трудовых и материальных ресурсов, вовлечению в сферу деятельности по социальному обслуживанию негосударственного сектора экономики и, тем самым, будет содействовать улучшению экономических показателей в системе социального обслуживания населения.
В дополнение к действующим нормативно-правовым актам в области социального обслуживания населения государственные стандарты социального обслуживания населения будут способствовать обеспечению единства взглядов и эффективному взаимодействию участников системы социального обслуживания населения (персонала учреждений социального обслуживания населения, семей и граждан - клиентов этих учреждений, органов исполнительной власти, в том числе контрольных органов), при оказании социальных услуг в соответствии со стандартным объемом и качеством, различным категориям клиентов учреждений социального обслуживания, способствовать реализации законов и других нормативных актов Российской Федерации в части социального обслуживания населения.
Разработанная Фондом «Институт экономики и социальной политики» «Концепция национальной системы стандартизации социального обслуживания населения» вызвана необходимостью практической реализации, как это принято в международной практике экономической, социальной и коммуникативной функций стандартизации30.
Концепция определяет основные исходные предпосылки развития и дальнейшего совершенствования стандартизации в сфере социального обслуживания населения:
Основные положения концепции распространяются на все виды деятельности по стандартизации в сфере социального обслуживания населения в том числе:
Главные задачи формирования концепции стандартизации социального обслуживания населения
3.1. Проблемы правового регулирования института социального обслуживания граждан
Вступил в силу новый кодификационный закон в сфере социального обслуживания - Федеральный закон "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации". N 442-ФЗ25, который, как предполагалось, модернизирует систему социального обслуживания населения. Однако в настоящее время обозначился ряд проблем правового регулирования отношений по социальному обслуживанию, позволяющих сделать определенные выводы о совместимости нормативных положений данного Закона с реалиями жизни, правоприменительной практикой и сущностными принципами института социального обслуживания, предпосылки для формирования которого в структуре социально-обеспечительного законодательства были заложены еще первыми актами о формах социального обслуживания пожилых граждан, принятыми к середине 80-х гг. XX в.
С началом разгосударствления сферы социальных услуг еще большую остроту приобретает проблема обеспечения эффективного контроля, выявления и устранения фактов жестокого обращения с пациентами - получателями социальных услуг в стационарной форме, которые отмечаются как в учреждениях психоневрологического профиля, так и в стационарах общего типа, как в "частном секторе" социальных услуг, так и в государственных и муниципальных стационарах.
Следует отметить, что ныне действующий Федеральный закон N 442-ФЗ (далее - Закон N 442) хотя и закрепляет в ч. 1 ст. 4 положение о том, что социальное обслуживание основывается на соблюдении прав человека и уважении достоинства личности, носит гуманный характер и не допускает унижения чести и достоинства человека, однако в качестве принципов социального обслуживания в ч. 2 ст. 4 данные положения не закреплены. Если обратиться к нормам ранее действовавшего Федерального закона N 122-ФЗ, то видим, что принцип соблюдения прав и свобод человека прямо был закреплен в ст. 3 в числе основных принципов деятельности в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, а Федеральный закон N 178-ФЗ в числе принципов социального обслуживания прямо закреплял принцип гуманности. Закон N 442 лишь в ст. 9 устанавливает право получателя социальных услуг на уважительное и гуманное отношение в перечне остальных прав получателей социальных услуг26.
Однако в Законе N 442, в ст. 33, 34, устанавливаются государственный контроль (надзор) и общественный контроль в сфере социального обслуживания.
Основным актом, регулирующим общественный контроль в данной сфере, к которому содержится отсылка в ст. 34 Закона N 442, является Закон РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. N 2300-1, который, регулируя отношения, возникающие, в частности, между потребителями и продавцами при продаже товаров (оказании услуг), устанавливая, в частности, права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, а также определяя механизм реализации этих прав, является правовой базой для регулирования имущественных отношений, входящих в предмет гражданского права, а отнюдь не права социального обеспечения.
Следует особо обратить внимание, что в новом Законе N 442-ФЗ в противовес старым, утратившим силу с 1 января 2015 г. законам о социальном обслуживании 1995 г. не содержится норм (хотя бы отсылочного характера), посвященных ответственности за нарушение норм законодательства о социальном обслуживании и защите прав получателей социальных услуг.
Таким образом, отсутствие в основных положениях Закона ключевых принципов социального обслуживания - принципа гуманности и взаимосвязанного с ним принципа ответственности органов государственной власти и учреждений социального обслуживания - и отсылка к источникам гражданского права в вопросах государственного и общественного контроля свидетельствуют о следующем: акты жестокого обращения с людьми являются теперь лишь результатом некачественного оказания социальных услуг, но не нарушением принципов публично-правового института социального обслуживания. Внедрение частноправовых начал в отношения по социальному обслуживанию не сбалансированы, не обеспечены в полной мере мерами публично-правового характера: принципы государственной гарантированности и ответственности социального обслуживания в числе основных принципов социального обслуживания не обозначены законодателем.
С отсутствующим в Законе N 442 принципом доступности социальных услуг, а следовательно, и их государственной гарантированности реализация права на социальное обслуживание затрудняется и проблемами процедурного характера - усложнение процедуры получения социальных услуг получателем, утратившим возможность к самообслуживанию в силу возраста и инвалидности, приводит в некоторых случаях вообще к невозможности их получения на дому. Это вынуждает многих пожилых людей не пытаться всеми силами сохранить привычный для них образ жизни, а переехать в стационар, что, в свою очередь, противоречит принципу сохранения пребывания гражданина в привычной благоприятной среде
27.
Данный принцип социального обслуживания нарушается и в ходе так называемой и уже вышеупомянутой оптимизации учреждений социального обслуживания населения, в результате которых учреждения закрывают, сливают и перепрофилируют, что сказывается на условиях жизни граждан в сторону ухудшения и в конечном итоге на здоровье и судьбах людей, в них проживающих.
Также не представляется разумной в целях оптимизации и сокращения штата идея совмещения разных по типу учреждений социального обслуживания, предназначенных для совершенно разных категорий подопечных.
Данные положения и примеры вступают в противоречие с принципом сохранения пребывания гражданина в привычной благоприятной среде.
Вышеприведенный анализ проблем правового регулирования отношений по социальному обслуживанию граждан показывает, что, к сожалению, в настоящее время институт социального обслуживания, который должен сохранять прежде всего публично-правовую природу, все более утрачивает свое значение в качестве традиционного публичного института особенной части права социального обеспечения, так как его нормы не направлены на реализацию отраслевых принципов публично-правового института социальных услуг: гуманности, доступности, адресности, гарантированности, ответственности государства за их предоставление28.
Таким образом, в новом законодательстве о социальном обслуживании все более прослеживается влияние частного права на отрасль права социального обеспечения, которое проявляется в следующих формах:
1) прямые и косвенные отсылки в Законе N 442-ФЗ к источникам гражданского и предпринимательского права по вопросам регламентации осуществления государственного и общественного контроля в сфере предоставления социальных услуг;
2) заимствование приемов правового регулирования в виде гражданско-правовых элементов и конструкций (заключение договора о социальном обслуживании, платность предоставления социальных услуг, право граждан на выбор поставщиков социальных услуг, в том числе негосударственных; составление индивидуальной программы по социальному обслуживанию);
3) заимствование терминологии гражданского права;
4) принципы правового регулирования отношений по социальному обслуживанию, скорее всего, носят характер принципов, регулирующих имущественные отношения по предоставлению социальных услуг.
Вышеприведенные рассуждения позволяют сделать заключительный вывод о том, что взаимосвязь двух отраслей частного и публичного права, прослеживающаяся на примере системы правовых норм о социальном обслуживании, в нынешних реалиях российской экономической системы не случайна, а модернизация ее границ, их динамика свидетельствуют о направленности правового регулирования отношений по социальному обслуживанию на решение в первую очередь ряда определенных экономических задач, преобладании экономической функции социального обеспечения над собственно социальной.
3.2. Перспективы реформирования социального обслуживания граждан в РФ
Социальная защита завтрашнего дня - это не только и не столько обеспечение гарантированных государством социальных выплат, сколько развитые системы социальных услуг, предоставляемых с учетом особенностей положения различных категорий населения, т.е. адресность. Такая социальная защита требует новых подходов к деятельности в сфере социального обслуживания населения, соответствия этой деятельности требованиям государственных социальных стандартов, а также расширения спектра платных услуг.
Социальное обслуживания населения как объект стандартизации представляет собой деятельность по социально-экономической поддержке, оказанию социально-бытовых, медико-социальных, психологических, правовых услуг, направленных на осуществление социальной адаптации.
Сохраняющаяся в настоящее время проблема - это почти полное отсутствие утвержденных государственных стандартов социального обслуживания. В то время, как их применение могло бы обеспечить более эффективную защиту интересов граждан в вопросах объема и качества предоставляемых социальных услуг, создать условия для развития социального обслуживания на основе последних достижений науки и практики, осуществлять социальное обслуживание на основе принципов равнодоступности, адресности, добровольности гуманности, приоритетности предоставления социальных услуг, например, несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации, конфиденциальности, профилактической направленности29.
При этом использование государственных стандартов социального обслуживания будет способствовать экономии трудовых и материальных ресурсов, вовлечению в сферу деятельности по социальному обслуживанию негосударственного сектора экономики и, тем самым, будет содействовать улучшению экономических показателей в системе социального обслуживания населения.
В дополнение к действующим нормативно-правовым актам в области социального обслуживания населения государственные стандарты социального обслуживания населения будут способствовать обеспечению единства взглядов и эффективному взаимодействию участников системы социального обслуживания населения (персонала учреждений социального обслуживания населения, семей и граждан - клиентов этих учреждений, органов исполнительной власти, в том числе контрольных органов), при оказании социальных услуг в соответствии со стандартным объемом и качеством, различным категориям клиентов учреждений социального обслуживания, способствовать реализации законов и других нормативных актов Российской Федерации в части социального обслуживания населения.
Разработанная Фондом «Институт экономики и социальной политики» «Концепция национальной системы стандартизации социального обслуживания населения» вызвана необходимостью практической реализации, как это принято в международной практике экономической, социальной и коммуникативной функций стандартизации30.
Концепция определяет основные исходные предпосылки развития и дальнейшего совершенствования стандартизации в сфере социального обслуживания населения:
-
необходимость реформирования социальной сферы; -
обеспечение создания рынка социальных услуг; -
создание условий для привлечения к оказанию социальных как государственных, так и негосударственных организаций; -
разработка общих требований к деятельности государственных, муниципальных, частных и иных учреждений.
Основные положения концепции распространяются на все виды деятельности по стандартизации в сфере социального обслуживания населения в том числе:
-
установление приоритетных направлений объектов стандартизации; -
совершенствование законодательных основ социального обслуживания населения в свете развития стандартизации; -
оптимизацию состава и структуры фонда стандартов; -
экономическое обоснование системы стандартизации социального обслуживания; -
развитие программно-целевых и конкурсных механизмов финансирования деятельности учреждений по предоставлению населению социальных услуг с целью полного обеспечения ими граждан.
Главные задачи формирования концепции стандартизации социального обслуживания населения