Файл: Юридический факультет кафедра конституционного и муниципального права.docx
Добавлен: 25.10.2023
Просмотров: 160
Скачиваний: 6
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
1
Официальная экспертиза проводится по законопроектам, зарегистрированным в Государственной Думе, на основании обращения в экспертную организацию уполномоченных структур парламента Государственной Думы или соответствующего ее комитета, ответственного за данный законопроект. В качестве экспертных организаций могут выступать любые исследовательские учреждения, в том числе международные и зарубежные.
Неофициальная экспертиза проводится по инициативе не уполномоченных парламентом органов и лиц, а равно в отношении не зарегистрированных в Государственной Думе законопроектов, то есть не получивших официального признания.
Цель правовой экспертизы в самом общем виде сводится к экспертной оценке юридической формы законопроекта относительно требований законодательной техники. В действительности правовые экспертизы законопроектов, проводимые отделом правовых экспертиз Правового управления аппарата Государственной Думы, осуществляют, что называется, юридическую «доводку» законопроекта, совершенствуя, таким образом, и обеспечивая тем самым надлежащее юридическое качество проектных норм.
Регламентные нормы предусматривают два случая обязательного проведения правовой экспертизы: во—первых, в процессе предварительного обсуждения законопроекта и подготовки его к первому чтению (ч. 1 ст. 112 Регламента) и, во—вторых, непосредственно перед третьим чтением (ч. 1 ст. 124 Регламента). На практике же правовая экспертиза проводится также при подготовке законопроекта ко второму чтению. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 121 Регламента ответственный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок к законопроекту на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным закона.
Наряду с решением проблем обеспечения юридического качества законопроекта правовая экспертиза, несомненно, преследует цель совершенствования содержательной стороны законопроекта, что находится в непосредственной связи с проблемой согласования интересов. В частности, в процессе проведения такой экспертизы обязательной оценке на этапе предварительного рассмотрения подвергается предмет правового регулирования, представленный в проекте, оценивается соответствие названия законопроекта его содержанию. Название закона, как обязательный реквизит, является первоначальной единицей его смысла, верным поисковым элементом документа, исходящего от государства; оно определяет сферу его действия, служит основным средством правильного выбора юридических инструментов, важным средством введения в конкретную область или отрасль права, облегчает учет и систематизацию законодательства.
В процессе правовой экспертизы законопроекта на этапе его подготовки к первому чтению уясняются также цели будущего закона, его основные концептуальные положения, достаточность юридических средств тем целям, которые вытекают из данного закона (законопроекта) и др. Тем самым познается социальный смысл закона, его социальная направленность, что имеет важное значение для решения практических задач согласования интересов в процессе законодательной деятельности. Особенность правовой экспертизы законопроектов, подготавливаемых к рассмотрению во втором чтении, состоит в осуществлении Правовым управлением Аппарата Государственной Думы постатейной экспертизы, а в третьем — в определении возможных внутренних противоречий и нарушений правильной взаимосвязи статей в связи с изменениями (принятыми поправками), внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. Должны также быть устранены все недостатки законопроекта, поскольку в третьем чтении не допускается внесение в него каких—либо поправок и нельзя возвращаться к обсуждению отдельных его разделов, глав, статей и законопроекта в целом.
Правовая и лингвистическая экспертиза законопроектов призваны, главным образом, содействовать усилению совершенства юридической материи закона. Однако юридически совершенный закон (закон совершенен с точки зрения требований законодательной техники) может быть мало пригоден в социальном смысле. Это случается в тех случаях, когда закон закрепляет дисбаланс социальных интересов.
Поскольку с этой проблемой законодатель встречается постоянно, то очевидно, нужен специальный механизм, и использование которого исключало бы деформацию интересов в законе. Решению этой проблемы могло бы способствовать введение наряду с уже названными видами экспертиз социальную экспертизу законопроектов. Цель такого рода экспертизы — избежать объективных законотворческих ошибок, обеспечить тем самым правовой характер (природу) принимаемого закона.
Среди федеральных органов исполнительной власти, являющихся субъектами нормотворческой деятельности, особое место принадлежит Министерству юстиции России.
Помимо правового регулирования своей сферы деятельности и ряда иных полномочий, присущих любому федеральному органу исполнительной власти, Минюст России:
— дает разъяснение о применении Правил подготовки нормативных актов федеральной исполнительной власти и их государственной регистрации;
— по поручению Правительства разрабатывает и представляет ему планы и предложения о приоритетных направлениях его законопроектной деятельности;
— проводит юридическую экспертизу проектов концепций и технических заданий на разработку федеральных законов, предлагаемых для включения в планы законопроектной деятельности Правительства;
— проводит юридическую экспертизу проектов нормативных актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президенту и Правительству;
— осуществляет антикоррупционную экспертизу: федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, ведомственных правовых актов.
Верховенство Конституции РФ и федеральных законов создает предпосылку стабильности федеративного устройства. Принятие органами государственной власти субъектов РФ различных нормативных правовых актов порождает огромный массив регионального законодательства, который в совокупности с федеральным законодательством образует правовое пространство страны. Президент РФ в Указе от 10.08.2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (в редакции Указа Президента РФ от 18.01.2010 г. № 80) обозначает курс на приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, на формирование единого правового пространства.1
Для указанной цели создана база данных «Федеральный регистр» — федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ. На высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) возложена обязанность в семидневный срок после принятия нормативных правовых актов субъектов РФ обеспечивать направление их копий, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ, для их включения в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. Ведение федерального регистра и проведение юридической экспертизы возложено на Министерство юстиции РФ. Очевидно, что процесс приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством является постоянным и непрерывным.
Ряд авторов придерживаются позиции, согласно которой законодательство субъектов России призвано лишь детализировать и дополнять федеральное законодательство, которое выступает определяющей частью системы права России, обеспечивающей ее единство и согласованность. Наряду с региональными нормативными правовыми актами, детализирующими и дополняющими федеральное законодательство (как правило, это вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов), значительная часть законодательства субъектов Российской Федерации посвящена вопросам их исключительного ведения. И в этой части региональные нормативные правовые акты дополняют не федеральное законодательство, а правовое регулирование в целом. При оценке состояния законодательства в данном случае представляется более обоснованным использование категорий «согласованное законодательство», «баланс федерального и регионального законодательства». Согласованность федерального и регионального законодательства имеет и еще один аспект — обеспечение единства правового пространства.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184—ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение целого ряда вопросов. По этим вопросам субъекты Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование.1
Экспертиза региональных правовых актов проводится на предмет соответствия их нормативного содержания положениям Конституции РФ и федеральных законов, а также на соответствие нормативного документа правилам законотворческой техники. Экспертом—юристом в рамках юридической экспертизы может быть поставлен вопрос о целесообразности и необходимости его действия в рамках существующего правового поля.
Таким образом, перед лицом, осуществляющим проведение юридической экспертизы региональных нормативных актов (экспертом), ставится цель: исследовать региональный правовой акт (закон субъекта РФ или подзаконный акт) на предмет соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом целью юридической экспертизы не может выступать исследование политической и экономической целесообразности принятия документа.
Немаловажной частью экспертизы является определение соответствия формы и содержания правового акта правилам нормотворческой техники. Законодательная техника – это система правил и приемов наиболее рациональной организации и логической последовательности формулирования законов и подзаконных актов в соответствии с их сущностью и содержанием.
Такое исследование можно разделить на две части: содержательное и формальное, т.е. соответствие правилам законотворческой техники формы и содержания нормативного акта.
Итак, содержательное исследование регионального правового акта на предмет соответствия требованиям законотворческой техники также включает исследование текста его норм. Прежде всего стоит отметить, что региональный правовой акт не должен дублировать положения федерального закона. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России. Поэтому дублирование их положений противоречит правилам законотворческой деятельности. Региональный правовой акт должен регулировать те отношения, которые носят особенный характер для их региона, но вместе с тем нельзя преступить такую тонкую грань, как противоречие с федеральным законодательством.
1
Законы субъектов РФ предусматривают следующие виды экспертиз нормативных правовых актов: а) обязательная (правовая, лингвистическая, антикоррупционная); б) факультативная (независимая научная (разные виды в зависимости от предмета), правовая, лингвистическая, общественная, независимая публичная).
Так например, общественная экспертиза предусмотрена Законом Воронежской области "Об общественной экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов". Она проводится в целях согласования общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, для выявления и учета общественного мнения, защиты и обеспечения прав и интересов граждан при принятии правовых актов.
Общественная экспертиза проводится Общественной палатой Воронежской области, а проектов правовых актов в области экономики — может осуществляться Торгово—промышленной палатой Воронежской области.
Заключение по результатам общественной экспертизы должно содержать выводы о возможных социально—экономических последствиях принятия правового акта и конкретные предложения по корректировке положений проекта правового акта в целях минимизации или предотвращения негативных последствий его принятия.
Заключение носит рекомендательный характер и направляется соответственно губернатору Воронежской области, в Воронежскую областную Думу, исполнительный орган государственной власти Воронежской области, орган местного самоуправления. Заключение подлежит обязательному рассмотрению. В случае отклонения содержащихся в заключении предложений субъектам общественной экспертизы дается ответ с обоснованием мотивов отклонения названных предложений.
Заключение по результатам экспертизы размещается в сети Интернет на официальных сайтах органов государственной власти Воронежской области, органа местного самоуправления. Однако на практике указанный Закон Воронежской области не применялся и общественная экспертиза не проводилась. Законы Новосибирской области и города Москвы также содержат нормы о возможности проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Касательно экспертизы нормативно—правовых актов, принятых органами местного самоуправления стоит сказать, что их кадровые и финансовые ресурсы не позволяют разработать качественный нормативный правовой акт, из этого следует появление значительных проблем.
Официальная экспертиза проводится по законопроектам, зарегистрированным в Государственной Думе, на основании обращения в экспертную организацию уполномоченных структур парламента Государственной Думы или соответствующего ее комитета, ответственного за данный законопроект. В качестве экспертных организаций могут выступать любые исследовательские учреждения, в том числе международные и зарубежные.
Неофициальная экспертиза проводится по инициативе не уполномоченных парламентом органов и лиц, а равно в отношении не зарегистрированных в Государственной Думе законопроектов, то есть не получивших официального признания.
Цель правовой экспертизы в самом общем виде сводится к экспертной оценке юридической формы законопроекта относительно требований законодательной техники. В действительности правовые экспертизы законопроектов, проводимые отделом правовых экспертиз Правового управления аппарата Государственной Думы, осуществляют, что называется, юридическую «доводку» законопроекта, совершенствуя, таким образом, и обеспечивая тем самым надлежащее юридическое качество проектных норм.
Регламентные нормы предусматривают два случая обязательного проведения правовой экспертизы: во—первых, в процессе предварительного обсуждения законопроекта и подготовки его к первому чтению (ч. 1 ст. 112 Регламента) и, во—вторых, непосредственно перед третьим чтением (ч. 1 ст. 124 Регламента). На практике же правовая экспертиза проводится также при подготовке законопроекта ко второму чтению. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 121 Регламента ответственный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок к законопроекту на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным закона.
Наряду с решением проблем обеспечения юридического качества законопроекта правовая экспертиза, несомненно, преследует цель совершенствования содержательной стороны законопроекта, что находится в непосредственной связи с проблемой согласования интересов. В частности, в процессе проведения такой экспертизы обязательной оценке на этапе предварительного рассмотрения подвергается предмет правового регулирования, представленный в проекте, оценивается соответствие названия законопроекта его содержанию. Название закона, как обязательный реквизит, является первоначальной единицей его смысла, верным поисковым элементом документа, исходящего от государства; оно определяет сферу его действия, служит основным средством правильного выбора юридических инструментов, важным средством введения в конкретную область или отрасль права, облегчает учет и систематизацию законодательства.
В процессе правовой экспертизы законопроекта на этапе его подготовки к первому чтению уясняются также цели будущего закона, его основные концептуальные положения, достаточность юридических средств тем целям, которые вытекают из данного закона (законопроекта) и др. Тем самым познается социальный смысл закона, его социальная направленность, что имеет важное значение для решения практических задач согласования интересов в процессе законодательной деятельности. Особенность правовой экспертизы законопроектов, подготавливаемых к рассмотрению во втором чтении, состоит в осуществлении Правовым управлением Аппарата Государственной Думы постатейной экспертизы, а в третьем — в определении возможных внутренних противоречий и нарушений правильной взаимосвязи статей в связи с изменениями (принятыми поправками), внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. Должны также быть устранены все недостатки законопроекта, поскольку в третьем чтении не допускается внесение в него каких—либо поправок и нельзя возвращаться к обсуждению отдельных его разделов, глав, статей и законопроекта в целом.
Правовая и лингвистическая экспертиза законопроектов призваны, главным образом, содействовать усилению совершенства юридической материи закона. Однако юридически совершенный закон (закон совершенен с точки зрения требований законодательной техники) может быть мало пригоден в социальном смысле. Это случается в тех случаях, когда закон закрепляет дисбаланс социальных интересов.
Поскольку с этой проблемой законодатель встречается постоянно, то очевидно, нужен специальный механизм, и использование которого исключало бы деформацию интересов в законе. Решению этой проблемы могло бы способствовать введение наряду с уже названными видами экспертиз социальную экспертизу законопроектов. Цель такого рода экспертизы — избежать объективных законотворческих ошибок, обеспечить тем самым правовой характер (природу) принимаемого закона.
Среди федеральных органов исполнительной власти, являющихся субъектами нормотворческой деятельности, особое место принадлежит Министерству юстиции России.
Помимо правового регулирования своей сферы деятельности и ряда иных полномочий, присущих любому федеральному органу исполнительной власти, Минюст России:
— дает разъяснение о применении Правил подготовки нормативных актов федеральной исполнительной власти и их государственной регистрации;
— по поручению Правительства разрабатывает и представляет ему планы и предложения о приоритетных направлениях его законопроектной деятельности;
— проводит юридическую экспертизу проектов концепций и технических заданий на разработку федеральных законов, предлагаемых для включения в планы законопроектной деятельности Правительства;
— проводит юридическую экспертизу проектов нормативных актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президенту и Правительству;
— осуществляет антикоррупционную экспертизу: федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, ведомственных правовых актов.
Верховенство Конституции РФ и федеральных законов создает предпосылку стабильности федеративного устройства. Принятие органами государственной власти субъектов РФ различных нормативных правовых актов порождает огромный массив регионального законодательства, который в совокупности с федеральным законодательством образует правовое пространство страны. Президент РФ в Указе от 10.08.2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (в редакции Указа Президента РФ от 18.01.2010 г. № 80) обозначает курс на приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, на формирование единого правового пространства.1
Для указанной цели создана база данных «Федеральный регистр» — федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ. На высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) возложена обязанность в семидневный срок после принятия нормативных правовых актов субъектов РФ обеспечивать направление их копий, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ, для их включения в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. Ведение федерального регистра и проведение юридической экспертизы возложено на Министерство юстиции РФ. Очевидно, что процесс приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством является постоянным и непрерывным.
Ряд авторов придерживаются позиции, согласно которой законодательство субъектов России призвано лишь детализировать и дополнять федеральное законодательство, которое выступает определяющей частью системы права России, обеспечивающей ее единство и согласованность. Наряду с региональными нормативными правовыми актами, детализирующими и дополняющими федеральное законодательство (как правило, это вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов), значительная часть законодательства субъектов Российской Федерации посвящена вопросам их исключительного ведения. И в этой части региональные нормативные правовые акты дополняют не федеральное законодательство, а правовое регулирование в целом. При оценке состояния законодательства в данном случае представляется более обоснованным использование категорий «согласованное законодательство», «баланс федерального и регионального законодательства». Согласованность федерального и регионального законодательства имеет и еще один аспект — обеспечение единства правового пространства.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184—ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение целого ряда вопросов. По этим вопросам субъекты Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование.1
Экспертиза региональных правовых актов проводится на предмет соответствия их нормативного содержания положениям Конституции РФ и федеральных законов, а также на соответствие нормативного документа правилам законотворческой техники. Экспертом—юристом в рамках юридической экспертизы может быть поставлен вопрос о целесообразности и необходимости его действия в рамках существующего правового поля.
Таким образом, перед лицом, осуществляющим проведение юридической экспертизы региональных нормативных актов (экспертом), ставится цель: исследовать региональный правовой акт (закон субъекта РФ или подзаконный акт) на предмет соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом целью юридической экспертизы не может выступать исследование политической и экономической целесообразности принятия документа.
Немаловажной частью экспертизы является определение соответствия формы и содержания правового акта правилам нормотворческой техники. Законодательная техника – это система правил и приемов наиболее рациональной организации и логической последовательности формулирования законов и подзаконных актов в соответствии с их сущностью и содержанием.
Такое исследование можно разделить на две части: содержательное и формальное, т.е. соответствие правилам законотворческой техники формы и содержания нормативного акта.
Итак, содержательное исследование регионального правового акта на предмет соответствия требованиям законотворческой техники также включает исследование текста его норм. Прежде всего стоит отметить, что региональный правовой акт не должен дублировать положения федерального закона. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России. Поэтому дублирование их положений противоречит правилам законотворческой деятельности. Региональный правовой акт должен регулировать те отношения, которые носят особенный характер для их региона, но вместе с тем нельзя преступить такую тонкую грань, как противоречие с федеральным законодательством.
1
Законы субъектов РФ предусматривают следующие виды экспертиз нормативных правовых актов: а) обязательная (правовая, лингвистическая, антикоррупционная); б) факультативная (независимая научная (разные виды в зависимости от предмета), правовая, лингвистическая, общественная, независимая публичная).
Так например, общественная экспертиза предусмотрена Законом Воронежской области "Об общественной экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов". Она проводится в целях согласования общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, для выявления и учета общественного мнения, защиты и обеспечения прав и интересов граждан при принятии правовых актов.
Общественная экспертиза проводится Общественной палатой Воронежской области, а проектов правовых актов в области экономики — может осуществляться Торгово—промышленной палатой Воронежской области.
Заключение по результатам общественной экспертизы должно содержать выводы о возможных социально—экономических последствиях принятия правового акта и конкретные предложения по корректировке положений проекта правового акта в целях минимизации или предотвращения негативных последствий его принятия.
Заключение носит рекомендательный характер и направляется соответственно губернатору Воронежской области, в Воронежскую областную Думу, исполнительный орган государственной власти Воронежской области, орган местного самоуправления. Заключение подлежит обязательному рассмотрению. В случае отклонения содержащихся в заключении предложений субъектам общественной экспертизы дается ответ с обоснованием мотивов отклонения названных предложений.
Заключение по результатам экспертизы размещается в сети Интернет на официальных сайтах органов государственной власти Воронежской области, органа местного самоуправления. Однако на практике указанный Закон Воронежской области не применялся и общественная экспертиза не проводилась. Законы Новосибирской области и города Москвы также содержат нормы о возможности проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Касательно экспертизы нормативно—правовых актов, принятых органами местного самоуправления стоит сказать, что их кадровые и финансовые ресурсы не позволяют разработать качественный нормативный правовой акт, из этого следует появление значительных проблем.