ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.05.2021
Просмотров: 563
Скачиваний: 3
-
Понятие, содержание и система компетенции органов государственной власти как правового института.
Понятие:
Компетенцией государственного органа - совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения.
Два составляющих элемента: предмет ведения и полномочия.
Согласно ст. 2 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» под компетенцией государственного органа понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации»
В справочных изданиях слово компетенция трактуется так: компетенция – совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (должностного лица), определяющих его правовые возможности, место в системе государственных органов, а также круг вопросов, по которым он обладает правом принятия решений.
Содержание:
Признается и то, что компетенция государственного органа включает:
а) полномочия органа (его право на власть) или его права и обязанности;
б) предметы ведения – сферу применения полномочий;
в) основные направления деятельности или функции органа.
Система:
общая компетенция, охватывающая широкий круг вопросов, и специальная, отличающаяся решением только определенных вопросов. Например, в области государственного управления органом общей компетенции является Правительство РФ, специальной – Министерство финансов РФ или департамент социального обеспечения на региональном (областном) уровне.
-
Предметы ведения и полномочия федерации и ее субъектов – как правовые категории.
Предмет ведения – конституционно закрепленная законодательная компетенция
Федерации и ее субъектов (исключительная или совместная), т.е. сфера
общественных отношений, подлежащая соответствующему правовому
регулированию.
Д.А. Ковачев и Д.Е. Дымов под предметами ведения федерации и ее субъектов предлагают понимать круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости то формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.
В федеративных государствах конституции обычно устанавливают три вида предметов ведения:
-
предметы исключительного ведения федерации,
-
предметы совместного ведения федерации и ее субъектов,
-
предметы ведения субъектов федерации.
Полномочие органа государственной власти означает юридическое закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность принятия правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.
Виды
- в зависимости от предметов ведения:
1) исключительного ведения субъектов РФ
2) совместного ведения
3) исключительного ведения РФ
- в зависимости от источника финансирования
1) за счет средств бюджета субъекта РФ
2) за счет средств федерального бюджета
Полномочия субъектов РФ:
-
Собственные;
-
Несобственные (принадлежащие федеральным органам государственной власти)
Разграничение предметов ведения это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации'. Отсюда некорректно употребление термина "предметы ведения" органов государственной власти вне их полномочий, а термин "полномочие" должен использоваться в отношении конкретного органа государства. Достаточно устоялось понимание того, что "предметы ведения" и "полномочия органа государственной власти" в совокупности составляют понятие "компетенция данного органа"
-
Базовые концепции разграничения предметов ведения в современных федеративных государствах.
В Конституциях федеративных зарубежных государств, в зависимости от модели федерализма, разграничение государственной власти между федерацией и субъектами федерации осуществляется, как правило, посредством различных комбинаций четырёх элементов:
-
исключительными полномочиями федерации;
-
исключительными полномочиями субъектов федерации;
-
совместной (конкурирующей) компетенции федерации и субъектов федерации;
-
остаточными полномочиями, не охваченными ни одним из указанных выше.
При этом наиболее распространёнными считаются варианты, когда:
1) в Конституции перечисляются исключительные предметы ведения (компетенция) федерации, всё остальное - в ведении субъектов федерации;
2) в Конституции устанавливаются две сферы ведения: исключительные предметы ведения (компетенция) федерации; совместные предметы ведения (компетенция) федерации и субъектов федерации. Всё остальное по остаточному принципу относится к ведению федерации либо - к ведению субъектов федерации. При этом федерация считается централизованной, если остаточные предметы ведения (компетенция) закрепляются за федерацией и децентрализованной, если остаточные предметы ведения (компетенция) остаются за субъектами федерации. Отмечается общая тенденция не к формальному разграничению компетенции между органами власти федерации и субъектов федерации, а стремление к сотрудничеству, оказанию друг другу помощи на основе принципа субсидиарности.
Конституция
1993 г. закрепляет такую модель разграничения
предметов ведения и полномочий в
Российской Федерации, которая в
отечественной литературе именуется
совмещенным способом разграничения.
По-другому эту модель еще называют
интегрированной или моделью кооперативного
федерализма. Интегрированная модель
предусматривает наличие совместной
компетенции, в то время как в соответствии
с другой моделью распределения полномочий
в рамках федерации – дуалистической
(классической) – каждому уровню власти
отводятся разные полномочия (США,
Швейцария, Австралия, Мексика, Бразилия
и др.). Интегрированная (или взаимосвязанная)
модель реализуется в Германии, Австрии,
ЮАР, Испании, хотя, как отмечается, ни
одна федерация не опирается на одну из
моделей в чистом виде.
Хотя
в большинстве зарубежных стран
разграничение предметов ведения между
федерацией и ее субъектами осуществляется
в федеральной конституции, в то же время
некоторые страны допускают разграничение
предметов ведения в текущем федеральном
законодательстве.
Так, Конституция США не исключает изданием обычного закона Конгресса США возможность расширения конституционно установленного круга предметов ведения, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 ст. 1 Конституции США). Основной закон ФРГ предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (ст. 71 Основного закона ФРГ). В ранее существовавшей Чехословакии согласно ее Конституционному закону о Чехословацкой Федерации 1968 года, распределение предметов ведения Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республиками — Чешской и Словацкой — в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания.
-
Механизмы разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами.
В результате проведенной в Российской Федерации компетенционной реформы 2003 - 2005 г.г. конституционная модель разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами преобразована в сложную дифференцированную модель разграничения компетенции путем распределения законодательных и исполнительных полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов определяются следующим образом:
A) в федеральной сфере законодательные и исполнительные полномочия находятся в ведении Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ);
Б) в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции РФ) выделяется две сферы:
- совместная, когда законодательные полномочия находятся в ведении Российской Федерации, исполнительные полномочия передаются субъектам Федерации и финансируются за счет субвенций из федерального бюджета;
- рамочная, когда законодательные полномочия принадлежат и Российской Федерации, и ее субъектам в пределах, установленных Российской Федерацией, а исполнительные полномочия принадлежат субъектам Федерации и финансируются за счет средств их бюджетов;
B) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законодательные и исполнительные полномочия находятся в ведении субъекта Федерации (статья 73 Конституции РФ).
В правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации выделяются две основные формы: нормативный правовой
акт (Конституция РФ, федеральные законы) и нормативный договор (Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные в соответствии с Конституцией РФ).
Предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов исчерпывающим образом установлены в Конституции Российской Федерации. В федеральных законах и договорах происходит разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. При этом разграничение полномочий должно осуществляться в таком порядке, чтобы сфера общественных отношений, отнесенная к совместному ведению, не переходила в исключительное ведение Российской Федерации или ее субъектов.
В Конституции РФ в ч.3 ст. 5 содержится один из основополагающих принципов федерализма, а именно - принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерацией. Что касается конституционно-правовых инструментов этого разграничения, то оно содержится в ч.3 ст.11. В их число, согласно этой статье, входят Конституция, Федеративные и иные договоры о разграничении предметов и полномочий.
Федеративный договор и иные договоры. Вопрос о целесообразности использования Федеративного договора в качестве инструмента разграничения предметов ведения на сегодняшний день уже, наверное, не стоит. «Федеративный договор 1992 года как действующий источник конституционного права исчерпал себя».[1]
В нынешней Конституции текст Федеративного договора отсутствует. Более того, в ч.4 п.1 раздела второго Конституции сказано, что в случае несоответствия Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции.
Если обратиться к истории принятии Основного закона, «появление в ч.3 ст.11 Конституции РФ положения о Федеративных и иных договорах было связано с требованиями субъектов Российской Федерации (не только республик в составе Российской Федерации, но и краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения) включить в основной закон федеративный договор, который в то время считался основой построения федеративных отношений в России»[2].
Кроме того, «составители Конституции РФ, принимая во внимание напряженные отношения с Республикой Татарстан и Чеченской Республикой, в целях их урегулирования предусмотрели возможность разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами иными договорами, помимо федеративного»[3]. То есть, фактически, появление этих норм было обусловлено требованиями и обстоятельствами времени. Поэтому в науке конституционного права даже имеются идеи об изъятии данных положений из ч.3 ст. 11 Конституции РФ.
Хотя Конституция и предусматривает заключение договоров, фактически в настоящее время нет оснований к их заключению. Опыт заключения нового договора с Татарстаном[4] свидетельствует, что это, во-первых, скорее исключение, нежели общая тенденция правового регулирования, т.к. это единственный подобного рода действующий договор. Во-вторых, «договор наполнен декларативными нормами, имеющими политическое значение, но практически не содержит норм прямого регулирования взаимоотношений Федерации и ее субъекта»[5].
Что касается судебной практики. В Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П[6] Конституционный суд разъяснил, что положения Конституции РФ имеют приоритет при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ. И потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается. Данные правовые позиции стали основой масштабных изменений федерального законодательства по вопросам заключения договоров и соглашений.
Стоит также отметить, что в в ст. 26.7 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержатся принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий. Там сказано, что «заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий»[10].
Таким образом, возможности договоров были значительно урезаны, т.к. их использование ограничились существенными требованиям по критерию целевого назначения.
Федеральные законы. Кроме вышеперечисленных инструментов разграничения предметов ведения и полномочий, наряду с Конституцией и Федеративным договором, используются федеральные законы. В ч.3 ст. 11 Конституции РФ федеральные законы не указаны. Однако если проанализировать ст. 72 и ч.2 ст.76, то можно прийти к выводу, что порядок и принципы разграничения могут устанавливаться и федеральными законами. В Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П[17]Конституционный суд РФ четко определил роль федерального закона как одной из основных правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. «Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочий органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий» (п. 4 мотив. части).