Файл: Кафедра государственной политики и государственного управления курсовая работа организация и правовое регулирование муниципальной службы в современной россии.pdf

12 федеральном законодательстве было в Федеральном законе от 06.12.1994
№ 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации. В статье 22 закреплялись гарантии деятельности кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе [9].
В последующие года муниципальная служба проходила несколько этапов реформирования, но впервые реформирование происходило в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 19.11.2002 № 1336 «О федеральной программе
«Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2003–2005 годы)», в результате которой было принято решение о дальнейшем проведении административной реформы
Принятие в 2003 году федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской
Федерации», способствовало проведению главного этапа муниципальной реформы. Законом были введены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской
Федерации, установлены государственные гарантии его осуществления.
В 1995 году был принят Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Но на сегодняшний он день утратил силу. Закон содержал в себе некоторые проблемы, такие как:
1. Не было определено четкой компетенции муниципальных образований ни по уровням местного самоуправления, ни по ее содержанию;
2. Органы местного самоуправления произвольно наделялись дополнительными полномочиями в отраслевом законодательстве;
3. Отсутствовало ясное разграничение полномочий между уровнями публичной власти [14].
Именно эти недостатки законодательства послужили поводом для проведения еще одного этапа реформирования местного самоуправления в
2003-2009 гг. В этот период была предпринята попытка разграничения компетенции между уровнями публичной власти. В то же время первоначально

13 был введен механизм взаимной передачи полномочий между типами муниципальных образований [10].
Далее был разработан Указ Президента Российской Федерации от
10.03.2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», который в отдельных вопросах относился к совершенствованию муниципальной службы [11].
Так, по итогам первого этапа реформирования с 2009 по 2010 гг., было решено:
1. Проводить организацию методической помощи муниципальным образованиям в развитии муниципальной службы;
2. Сформировать правовые и организационные основы единой системы управления, разработать и ввести механизмы противодействия коррупции, завершить разработку кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих действенность профессиональной служебной деятельности [11].
Действующий же сегодня закон о муниципальной службе, работающий на федеральном уровне, был принят Госдумой и одобрен Советом Федерации в
2007 году.
В нем предусмотрены такие положения, как:
1. Разграничение должностей муниципальной службы;
2. Основные права и обязанности муниципального служащего;
3. Особенности поступления на муниципальную службу;
4. Условия оплаты труда муниципального служащего;
5. Основы кадровой политики и кадрового резерва муниципальной службы.
Не смотря на охват всех сфер функционирования муниципальной службы, Федеральный закон №25 почти каждый год подлежит редактированию.

14
Так, в 2008 году было внесено пять изменений, которые были направлены на совершенствование осуществления полномочий ответственных служащих.
А в прошлом, 2016 году, законодатель РФ внес пять нововведений в этот закон. Суть их заключается в улучшении следующих областей:
1.
Механизмы подготовки кадров для данной службы (30 марта);
2.
Меры по предотвращению конфликтов интересов (5 октября);
3.
Таможенное регулирование (13 июля);
4.
Область культуры (28 ноября);
5.
Стаж работников муниципалитета, а именно о ежемесячной надбавке к должностному окладу муниципальных служащих за выслугу лет (29 декабря).
Эти дополнения, вносимые в данный закон правительством Российской
Федерации, направлены на усовершенствование деятельности муниципальной службы.
Некоторые изменения, коснувшиеся муниципальных чиновников, произошли и в 2017 году. В статье под номером 14 говорится о запретах для служащих, выполняющих свои должностные функции в местных муниципалитетах.
Изменения затронули порядок принятия подарков, преподносимых в качестве вознаграждения, муниципальным служащим в связи с официальными событиями. Начиная с февраля 2017 года, такие подарки муниципальный служащий должен сдавать в орган местного самоуправления [5].
Итак, муниципальные служащие образуют в современной России отдельную профессиональную общность, которая существует в органах местного самоуправления.
Современная же муниципальная служба имеет сравнительно короткую историю. Но за столь маленький промежуток времени она перенесла уже несколько реформ и продолжает совершенствоваться. Нововведения касаются всех уровней организации муниципальной службы и положительно отражаются на функционировании аппарата управления муниципальных образований.

15 2 Анализ организационных и правовых основ муниципальной службы в РФ и пути ее совершенствования.
2.1 Исследование правовых основ муниципальной службы.
На протяжении многих десятилетий развития СССР и в начале государственного строительства
РФ
1991-1993гг. до перехода к конституционному закреплению организации местного самоуправления, муниципальная служба как социальный институт не существовала и не использовалась в законодательстве как правовое понятие.
Введение в действие Конституции РФ поставило задачу формирования собственного аппарата управления муниципальной властью. А статья 12 закрепила самостоятельность органов местного самоуправления.
Муниципальная служба прошла несколько этапов реформирования.
Первым Федеральным законом о муниципальной службе стал ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995. ФЗ дал понятие муниципальной службы, ограничил и определил полномочия органов всех властей, заложил основы правового статуса муниципального служащего
[6].
Правовая основа муниципальной службы была сформирована
Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в РФ». Закон установил пределы правового регулирования субъектами Федерации организации муниципальной службы и правового положения муниципальной службы.
Федеральный закон действовал на протяжении более 9 лет, а в 2001 в РФ была проведена административная реформа, которая повлекла за собой пересмотр многих положений законодательства о муниципальной службе.
Действующий закон, который регламентирует функционирование муниципальной службы, был принят 02.03.2007. ФЗ №25 «О муниципальной службе в РФ» предусматривает обеспечение единого статуса муниципального служащего с точки зрения основных прав и обязанностей, устанавливает

16 ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой. Федеральный закон содержит значительное число положений, которые конкретизируют условия муниципальной службы правовыми актами субъектов муниципальной службы и муниципальными правовыми актами. Данный закон закрепляет основы муниципальной службы, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере правого регулирования и дает точную формулировку понятию «муниципальная служба».
Федеральный закон № 25 определяет отличие муниципальных служащих от государственных: замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора, а не служебного контракта, как предусмотрено для гражданских служащих. Данное положение позволяет не дублировать в законе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая их прямое действие.
Заключение контракта законодательством предусмотрено только по отношению к гражданину, поступающему на должность главы администрации по результатам конкурса. При этом порядок замещения должности определяется ФЗ № 131 от 06.10.2003.
В настоящее время правовые основы муниципальной службы составляют
[11]:
- Конституция РФ;
- Федеральный закон №25 «О муниципальной службе в Российской
Федерации»;
- другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты
Российской Федерации;
- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
- уставы муниципальных образований;
- решения, принятые на сходах граждан;
- иные муниципальные правовые акты.

17
Совместно с вышеуказанными правовыми основами в российском законодательстве действует немалое количество нормативно-правовых актов, которые регулируют отдельные случаи, возникающие в различных сферах деятельности муниципальной службы [13].
В организации законодательства о муниципальной службе лежат положения Конституции РФ, которая содержит принципы основ организации и функционирования муниципальной службы. Эти принципы разделены на две основные группы.
Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения российского государства. Основным в этом случае является принцип демократизма, который устанавливает многонациональный народ единственным источником власти, осуществляющим свою деятельность через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Вторая группа принципов касается организации местного самоуправления в Российской Федерации. Статья 12 Конституции РФ признает и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [6].
Как и любой другой правовой статус, статус муниципальных служащих обеспечен и структурирован элементным составом юридических норм. В соответствии с Федеральным законом № 25, статус муниципальных служащих образуют следующие группы правовых норм: статьи 11-12 отражают права и обязанности муниципального служащего, в статье 13 перечислены ограничения, статья 26 содержит поощрения, статья 27 – ответственность, а гарантии и пенсионное обеспечение представлены в статьях 23 и 24 соответственно [3].
В соответствие с законодательством, правовое регулирование муниципальной службы может осуществляться и другими федеральными законами. К числу подзаконных актов, регулирующих вопросы муниципальной

18 службы, относятся указы Президента Российской Федерации и постановления
Правительства Российской Федерации.
Высокий уровень развития законодательства показывают субъекты РФ, принявшие региональные законы о муниципальной службе, определяющие правовое положение муниципальных служащих. Например, реестры муниципальных должностей, классные чины, денежное содержание муниципальных служащих, порядок поступления и прохождения муниципальной службы, квалификационные требования к замещению должностей и др.
Правовое регулирование муниципальной службы на местном уровне осуществляется нормативно-правовыми актами, регулирующими служебные отношения муниципальной службы. В систему правовых актов о муниципальной службе входят:
1.
Устав муниципального образования;
2.
Нормативные и иные правовые акты главы муниципального образования;
3.
Правовые акты главы муниципального образования;
4.
Постановления и распоряжения главы местной администрации [4].
Если же говорить об обязанностях и запретах, устанавливаемых законодательством в отношении муниципальных служащих, стоит упомянуть вопрос, касающихся прав и гарантий, которыми они наделяются ФЗ-25.
Трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором
(контрактом) определяется право муниципального служащего на оплату труда и другие выплаты (п. 3 ч. 1 ст. 11
ФЗ-25). В этих целях и в федеральном законе № 25-ФЗ (ч. 5 ст. 5 ФЗ-25), и в
Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» (ч. 5 ст. 7 ФЗ-79) устанавливается взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы. Анализируя то, что оба закона являются основными в своей сфере применения и что формулировка ст.5 ФЗ № 25 дословно копирует формулировку ст.7

19 федерального закона № 79, можно сделать вывод, что правовое сотрудничество институтов государственной гражданской и муниципальной служб будет иметь свое системное продолжение[13].
Муниципальная служба призвана обеспечить функционирование аппарата органов местного самоуправления, а также реализацию юридических властных полномочий муниципальных должностных лиц. Перечень нормативно-правовых документов объясняет правомочность органов муниципальной службы в осуществлении своей деятельности. Правовые основы этой профессиональной деятельности закреплены в статье 3
Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) «О муниципальной службе в Российской Федерации» и представляют собой исчерпывающий перечень.
2.2 Пути совершенствования правового регулирования муниципальной службы в РФ.
Муниципальная служба - это ключевой фактор эффективной муниципальной деятельности по решению вопросов местного значения.
Поэтому одним из направлений реформы местного самоуправления является совершенствование правового регулирования муниципальной службы, так как именно она обеспечивает реализацию полномочий местного самоуправления.
В работе выделены три наиболее важных проблемы правового регулирования муниципальной службы на современном этапе.
Во-первых, не решены вопросы формирования резерва управленческих кадров. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) «О муниципальной службе в Российской Федерации» предоставляет право муниципальным образованиям самостоятельно принимать решения о вопросах кадрового резерва. Для обеспечения более эффективной работы органов муниципальной службы в решении этого вопроса, целесообразно обозначить рамки формирования кадрового резерва. В первую очередь, необходимо дать

20 точное определение понятию «кадровый резерв». Далее обозначить максимальные сроки нахождения претендента на должность в кадровом резерве. Обязать муниципалитеты формировать ежегодные списки с информацией о кадровом резерве. Эти положения помогут органам муниципальной службы оптимизировать работу с кадровым резервом, а также это способствует формированию высококвалифицированного нового кадрового состава, который позволил бы создать на местах полноценную систему муниципальной службы, обеспечивающую постоянное развитие муниципального образования.
Во-вторых, немаловажной проблемой является отсутствие четких границ разграничений полномочий в сфере правового регулирования мунициально- служебных отношений между федеральными органами государственной власти, органами субъектов и органами местного самоуправления в сфере правового регулирования. Результатом этого являются пробелы в законодательстве
Российской
Федерации, невозможность реализации полномочий органов власти вследствие отсутствия средств на их финансирование. Как известно, согласно ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению федерального центра относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в»). В то же время ст. 72
Основного Закона в качестве предмета совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ называет защиту прав и свобод человека и гражданина (п. «б»). Это означает, что субъекты РФ в пределах своей правотворческой компетенции могут принимать только те правовые акты, которые направлены на защиту конституционных прав, но не вправе осуществлять регулятивное воздействие, то есть вводить механизмы и процедуры реализации указанных прав.
В целях комплексного регулирования служебной деятельности, взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы представляется необходимой разработка федерального закона об основах публичной службы в Российской Федерации, регулирующего наиболее

21 общие вопросы взаимосвязи всех видов публичной служебной деятельности
[1].
В-третьих, вопрос равного доступа к муниципальной службе. На сегодняшний день право равенства закреплено в ФЗ № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» в качестве основного принципа муниципальной службе. Однако этот принцип не отражен в Конституции РФ, в отличие от права на равный доступ к государственной службе (ч.4 ст.32).
Наиболее правильным решением этой проблемы может выступить объединение под одним наименованием права на равный доступ к муниципальной и государственной службе, а также его закрепление в нормативно-правовом акте [9].
Таким образом, в законодательстве о муниципальной службе, как и в любом другом законодательстве, присутствуют свои пробелы и недостатки, но они заметны только при профессиональном изучении правовой основы. В связи с этим они подлежат редактированию без особых изменений в функционировании муниципальной службы.
2.3 Предложения по совершенствованию организации муниципальной службы.
На сегодняшний день, несмотря на активное развитие законодательства о муниципальной службе, существует некоторые проблемы в организации этого вида профессиональной деятельности.
Основу организации муниципальной службы составляют муниципальные служащие, именно с их деятельность связаны основные проблемы организации.
Наиболее значительные и популярные проблемы организации муниципальной службы - это отсутствие или нехватка профессиональных кадров, бюрократия и коррупция. Стоить отметить, что эти проблемы