Файл: Проект особой экономической зоны промышленнопроизводственного типа титановая долина.docx

ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ

ПРОЕКТ ОСОБОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗОНЫ ПРОМЫШЛЕННО-ПРОИЗВОДСТВЕННОГО ТИПА

«ТИТАНОВАЯ ДОЛИНА» ДОЛГИЙ ПУТЬ ОТ ЗАМЫСЛА К ВОПЛОЩЕНИЮ: УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

Фельдман М� А�

доктор исторических наук, профессор кафедры государственного управления и политических технологий Уральского института управления – филиала, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Россия), 620990, Россия, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, 66, feldman-mih@yandex.ru

Маслов Н� В�

инженер, «Корпорация «ВСМПО-Ависма» (Россия), 620990, Россия, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, 66, feldman-mih@yandex.ru
УДК 338.2

ББК 65.9(2Рос)
Цель� Изучение реализации проекта ОЭЗ «Титановая долина» ‒ кластера, предназначенного на роль локомо- тива экономического потенциала региона.

Методы� На основе сравнительного и системного подходов проанализированы реальное финансирование объ- ектов ОЭЗ; роль и взаимодействие субъектов регулирования проекта ОЭЗ «Титановая долина; итоги строительства. Результаты� Выявлены этапы процесса реализации проекта ОЭЗ «Титановая долина», сделан вывод о харак- терных недочетах на всех этапах создания ОЭЗ ППТ «Титановая долина», отмечена реальная картина состояния

строительства объектов кластера, указаны пути оптимизации хода работ.

Научная новизна� В предложенной читателю статье впервые дается комплексная оценка финансирования и результатов реализации проекта ОЭЗ «Титановая долина за 2010–2016 гг. Сделаны выводы о путях дальнейшего совершенствования согласования интересов органов власти и субъектов предпринимательства.
Ключевые слова: органы исполнительной власти, особая экономическая зона, современные промышленно- производственные комплексы, строительство, объекты кластера.
THE PROJECT OF THE SPECIAL ECONOMIC ZONE OF INDUSTRIAL – PRODUCTION TYPE «TITANIUM VALLEY» A LONG WAY FROM OVER-IDEA TO IMPLEMENTATION: ADMINISTRATIVE ASPECTS

Одной из основных задач регионов Российской Федерации в настоящее время является повышение инвестиционной привлекательности территории, при- влечение притока финансов как национальных, так из-за рубежа. Для этого широко используются такие инструменты, как особые экономические зоны, тех- нопарки, кластера, которые выступают в роли точек роста экономического потенциала региона. Такой точ- кой роста для Свердловской области является проект особой экономической зоны промышленно-производ- ственного типа «Титановая долина». Реализация про- екта решает задачи развития Свердловской области в стратегической перспективе, формируя конкурент- ные преимущества региона в мировом масштабе.

Концепция создания и развития ОЭЗ ППТ «Тита- новая долина» разработана совместными усилиями четырех организаций: ОАО «Корпорация развития Среднего Урала», Аналитический центр «Эксперт- Урал», Отдел территориального планирования ООО

«Проектно-Инвестиционная Компания «Центр каче- ства строительства», Центр региональных экономиче- ских исследований Высшей школы экономики и менед- жмента Уральского федерального университета им. первого президента РФ Б. Н. Ельцина.

Основной целью создания ОЭЗ ППТ «Титановая долина» является формирование на территории осо- бой экономической зоны современных промышленно- производственных комплексов, способных обеспечить производство высокотехнологичной продукции глубо- кой промышленной переработки в целях удовлетворе- ния потребностей российской экономики и стимули- рования экспорта, за счет масштабного привлечения отечественных и иностранных инвестиций.

Постановление Правительства РФ № 1032 «О созда- нии на территории муниципального образования Верх- несалдинский городской округ Свердловской области особой экономической зоны промышленно-производ- ственного типа» было подписано 16 декабря 2010 г. Во исполнение указанного постановления между Прави- тельством Российской Федерации, Правительством Свердловской области и Администрацией Верхнесал- динского городского округа заключено Соглашение от 27.12.2010 г. № 26256-ОС/Д25 «О создании на терри- тории Верхнесалдинского городского округа Сверд- ловской области особой экономической зоны промыш- ленно-производственного типа» [1].
Условно-оптимистичный сценарий развития пред- полагал, что заполнение резидентами первой оче- реди освоения «Титановой долины» начнется в 2012 г. и продлится до начала 2015 г. При этом часть зареги- стрировавшихся резидентов должна была начать воз- ведение промышленных объектов параллельно со строительством общей площадки, а массовый запуск производств в эксплуатацию осуществить еще до завер- шения общих строительных работ по созданию инфра- структуры в 2014 г. Этот сценарий предполагал высо- кий спрос со стороны потенциальных резидентов на производственные площади внутри ОЭЗ «Титановая долина». Планировалось, что первая очередь промыш- ленных объектов будет заполнена резидентами к 2014 г.; вторая очередь к 2018 г., третья очередь к 2019 г. [2].

По условно-оптимистичному сценарию подгото- вительный этап функционирования ОЭЗ должен был закончиться к 2014 г., а период привлечения потенциаль- ных резидентов завершиться к 2019 г. [2]. Таким обра- зом, предполагалось, что к 2020 г. ОЭЗ выйдет на целе- вой объем освоения частных инвестиций, направляемых резидентами на создание промышленных объектов.

Условно-пессимистичный сценарий развития пред- полагал, что заполнение резидентами первой очереди освоения ОЭЗ начнется в конце 2012 г. и продлится до начала 2015 г. Планировалось, что первая очередь освоения будет заполнена резидентами к 2016 г., вто- рая очередь освоения к 2020 г., третья очередь к 2022 г. Основными задачами создания на территории Свердловской области особой экономической зоны

«Титановая долина» были:

• 
  ^{увеличение глубины переработки титановых} изделий в отечественной промышленности, расши- рение использования титановой продукции в отече- ственной экономике, предоставление российскому промышленному комплексу широкого спектра готовой титановой продукции;
  
• 
  ^{усиление роли России на мировом рынке тита-} новой продукции для авиакосмической отрасли, рас- ширение сфер присутствия России на мировом тита- новом рынке;
  
• 
  ^{создание условий для масштабного привлечения} инвестиций в промышленность региона;
  
• 
  ^{создание условий для формирования на базе ОЭЗ} в долгосрочной перспективе крупных территориаль- ных кластеров.
  

Разработчики концепции предполагали, что выпол- нение задач ОЭЗ позволит создать новые рабочие места на высокотехнологичных производствах; снять напря- женность на рынке труда; и, соответственно, осла- бить социально-экономические проблемы, связанные с монопрофильностью города Верхняя Салда; приве- дет к запуску агломерационных процессов в городах Свердловской области, что благоприятно скажется на рынке труда городов Верхняя Салда, Нижняя Салда, Нижний Тагил. В итоге предполагалась диверсифика- ция отраслевой структуры экономики Свердловской области за счет новых высокотехнологичных произ- водств и повышение инвестиционной привлекатель- ности Свердловской области.

Важное преимущество ОЭЗ «Титановая долина» заключалось в том, что в непосредственной близости от нее в Верхней Салде находится основная произ- водственная площадка ПАО «Корпорация «ВСМПО- Ависма» – единственного в России и крупнейшего в мире производителя титановой продукции: слитков и всех видов полуфабрикатов из титановых сплавов. Как известно, Корпорация производит прессованные изделия из алюминиевых сплавов, полуфабрикатов из легированных сталей и жаропрочных сплавов на нике- левой основе, при этом ее доля на мировом рынке составляет 22–24 %. Поставляя на экспорт 70–75 % своей титановой продукции, Корпорация обеспечивает до 35 % всех потребностей в титане компании Boeing, 65 % концерна EADS, 90 % компании Goodrich, 100 % фирмы Embraer, Rolls-Royce – 30 %, Safran – 30 % всего около 350 компаний из 48 стран [4].

17 декабря 2013 г. вступило в силу постановле- ние Правительства Российской Федерации № 1178 г.

«О внесении изменений в постановление Правитель- ства Российской Федерации от 16 декабря 2010 г.

№ 1032». Данное постановление явилось предопреде- ляющим событием для развития ОЭЗ ППТ «Титановая долина», так как было предусмотрено финансирование проекта, согласно которому на строительство инже- нерной, транспортной, инновационной и иной инфра- структуры из средств бюджета Свердловской области планировалось выделение средства в размере не менее 4,7 млрд. рублей. Также предусматривалось, что при формировании федерального бюджета на 2015 г. и пла- новый период 2016–2017 гг., будут выделены бюджет- ные ассигнования в размере до 4800 млн. рублей [5].

Финансирование проекта ОЭЗ ППТ «Титановая долина» осуществлялось из двух источников: феде- рального бюджета и бюджета Свердловской обла- сти. Общий объем финансов, полученный с федераль- ного уровня на начало 2017 г. составил 1 млрд. руб., или только 21 % от суммы указанной в постановлении Правительства РФ № 1178 от 17 декабря 2013 г. Общий объем финансирования ОЭЗ ППТ «Титановая долина»
из бюджета Свердловской области за весь период ее функционирования составил 1 792 млн. руб. или только 38 % от запланированной суммы [4].

Условно процесс реализации проекта ОЭЗ ОЭЗ ППТ

«Титановая долина» можно разделить на три этапа:

1. 
   На первом этапе (2010–2011 гг.) участниками процесса формирования и регулирования ОЭЗ ППТ
   

«Титановая долина» являлись Министерство эконо- мического развития РФ, Правительство Свердловской области, Администрация Верхнесалдиснкого город- ского округа, «Корпорация развития Среднего Урала», Управляющая компания, Наблюдательные и Эксперт- ные советы.

ОАО «Корпорация Развития Среднего Урала» (КСРУ) была создана Правительством Свердлов- ской области в 2010 г. для формирования благопри- ятной инвестиционной среды на территории реги- она, создания лучших условий для инвестирования в объекты промышленной, социальной, транспортной и жилищно-коммунальной инфраструктуры.

Управляющая компания (УК) – открытое акционер- ное общество, которое было создано в целях реализа- ции соглашений о создании особых экономических зон и сто процентов акций которого принадлежит Россий- ской Федерации.

Наблюдательный совет ОЭЗ был создан в целях координации деятельности федеральных органов испол- нительной власти, исполнительных органов государ- ственной власти субъекта РФ и исполнительно-рас- порядительного органа муниципального образования хозяйствующих субъектов по развитию ОЭЗ, осущест- вления контроля за выполнением соглашения о создании ОЭЗ, содействия в реализации проектов резидентов ОЭЗ, проектов иных инвесторов, а также в целях рассмотре- ния и утверждения перспективных планов развития ОЭЗ, осуществления контроля над реализацией этих планов.

Министерство экономического развития РФ форми- рует Экспертный совет по каждому типу особых эко- номических зон, а также утверждает своим приказом состав экспертного совета по каждому типу особых эко- номических зон (После передачи полномочий по управ- лению ОЭЗ в регионы в 3 квартале 2016 года, за это отвечает исполнительный орган власти субъекта).

2. 
   Второй этап (2012 – сентябрь 2016 гг.) характе- ризовался исключением КРСУ из системы управления. Чем это было вызвано? В 2011 г. через КРСУ осущест- влялось финансирование «Титановой долины»; в целях содействия созданию ОЭЗ ППТ «Титановая долина» в государственную собственность Свердловской обла- сти приобретены акции открытого акционерного обще- ства «Корпорация развития Среднего Урала» (КРСУ) общей номинальной стоимостью 151млн. руб., кото- рые КРСУ в свою очередь вложило в уставной капи- тал управляющей компании.
   

Однако внеплановая проверка целевого использо- вания бюджетных инвестиций на реализацию проекта

«Титановая долина выявила, что выделенные государ- ственные деньги не были вложены в строительство инфраструктуры ОЭЗ «Титановая долина», вследствие чего исполнительными органами власти Свердловской области были сделаны выводы об общейнеэффектив-ности деятельности «Корпорации развития Сред-него Урала» [5]. Стартовали и судебные разбиратель- ства финансовой деятельности Корпорации.

После этого КРСУ была отстранена от вопросов реализации проекта ОЭЗ ППТ «Титановая долина», а 22.12.2014 г. перестала быть акционером ОАО «ОЭЗ

«Титановая долина», передав все принадлежащие акции Свердловской области Министерству по управлению государственным имуществом Свердловской области [6].

3. 
   Третий этап (с сентября 2016 г. по н. в.) стар- товал с перестройки всей системы управления, кото- рая произошла в рамках осуществления мероприятий по совершенствованию системы регулирования особых экономических зон в РФ. Суть перестройки заключа- лась в делегировании Министерством экономического развития РФ основных полномочий по управлению ОЭЗ исполнительным органам власти субъектов РФ.
   

5 сентября 2016 г. между Минэкономразвития Рос- сии и Правительством Свердловской области было подписано Соглашение о передаче полномочий по управлению особой экономической зоной Правитель- ству Свердловской области. Делегирование полномо- чий властям Свердловской области произошло с опре- делением целевых показателей (KPI) и установление правила, по которому в случае невыполнения обяза- тельств Правительство Свердловской области будет обязано возвратить в доход федерального бюджета, выделенные денежные средства [7].

Постановление Правительства Свердловской обла- сти № 552-ПП от 09.08.2016 «О наделении Министер- ства инвестиций и развития Свердловской отдельными полномочиями», определило орган исполнительной власти субъекта федерации, который будет исполнять полномочия по управлению ОЭЗ ППТ «Титановая долина» Министерство инвестиций и развития Сверд- ловской области.

Помимо указанных выше полномочий, Министер- ство инвестиций и развития Свердловской области обязывалось обеспечить подготовку и направление в Министерство экономического развития РФ еже- годного отчета о результатах функционирования ОЭЗ с указанием показателей эффективности функциониро- вания ОЭЗ в порядке и сроки установленные соглаше- нием между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Свердлов- ской области [8]. Министерство инвестиций и разви- тия Свердловской области отвечает и за формирование
Экспертного Совета ОЭЗ ППТ «Титановая долина». Очевидно, что столь частые изменения структуры регулирующих инстанций не способствовало успеш- ной реализации плановых задач.

Согласно Приказам Министерства экономиче- ского развития РФ о передачи полномочий управля- ющим компаниям полномочий по управлению ОЭЗ, последние должны раскрывать информацию в печат- ных и электронных средствах массовой информации о своей деятельности и об ОЭЗ, находящихся у них в управлении. Однако при этом требования к составу и формам размещаемой информации нормативно не определены. Отсутствие закрепленных требований приводит к сомнительному содержанию отчетности, которая не отражает реальное состояние дел.

Например, объем отчета «О результатах деятельно- сти ОАО «ОЭЗ «Титановая долина» по формированию ОЭЗ ППТ «Титановая долина» на территории Верхне- салдинского городского округа Свердловской области по состоянию на 01.10.2016 г.» составляет всего четыре страницы (текстовый редактор Word). При этом основу содержания составляют данные, которые не имеют отношение к периоду деятельности общества в 2016 г. Также на сайте имеется ссылка на портал для раскры- тия информации, где должны быть размещены годовые отчеты, однако какая-либо информации по деятельно- сти ОАО «ОЭЗ «Титановая долина» на указанном пор- тале отсутствует.

Вызывают вопросы и предоставление инве- стиций из бюджета Свердловской области, напри- мер, в 2012–2013 гг. (300 млн. руб.) и (500 млн. руб.) безопределениянаправлениярасходованиясредствотдельно для строительства объектов инфраструк-туры и отдельно на выполнение функций управляю-щей компании. Кроме того, не формировались рабочие группы по рассмотрению проектов Программ управ- ления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества, необходимость создания которых установлена пунктом 10 Положения о порядке и сроках разработки проекта программы управления государственной собственно- стью Свердловской области [9].

Контроль над реализацией мероприятий осущест- влялся путем анализа отчетности, предоставляемой по договору. Оценка эффективности деятельности Обще- ства проводилась на заседании межведомственной комиссии по эффективности управления государствен- ной собственностью Свердловской области (например, 20 июня 2014 г. были рассмотрены результаты финан- сово-хозяйственной деятельности ОАО «ОЭЗ «Титано- вая долина» за 2013 г.)

К сожалению, правом проведения проверок, пред- усмотренных Договоров об участии Свердловской области в собственности ОАО «ОЭЗ «Титановая

долина» от 27.03.2013, по соблюдению условий предо- ставления бюджетных инвестиций, МУГИСО в 2013– 2016 гг. не воспользовалось [10].

Проведенное нами исследование реализации про- екта ОЭЗ «Титановая долина» позволяет сделать вывод о том, что на всех этапах прослеживаются следующие недочеты, ставшие преградами на пути создания ОЭЗ ППТ «Титановая долина»:

• 
  ^{неопределенность и несогласованность финан-} сирования создания объектов инженерной, транспорт- ной, социальной и иной инфраструктуры;
  
• 
  ^{неэффективная и, по сути, бесконтрольная дея-} тельность Корпорации развития Среднего Урала (на 1-ом этапе);
  
• 
  ^{непрозрачность отчетной УК ОАО «ОЭЗ «Тита-} новая долина»;
  
• 
  ^{отсутствие должного надзора за финансовыми} операциями УК;
  
• 
  ^{низкая оперативность Экспертного совета по} ОЭЗ ППТ (на 1-ом и 2-ом этапах);
  
• 
  ^{неопределенность функций (и самой необходимо-} сти существования) Наблюдательного совета (на 3-этапе);
  
• 
  ^{формальный характер взаимодействия УК ОАО}
  

«ОЭЗ «Титановая долина» c органами местного само- управления и общественностью Верхнесалдинского городского округа;

• 
  ^{отсутствие научного и экспертного сопровожде-} ния проекта.
  

В результате, на начало 2017 г. итогом реализа- ции проекта ОЭЗ ППТ «Титановая долина» явлюется только работы на начальной стадии проекта. В пер- вой очереди ОЭЗ (Верхнесалдинский городской округ) ведется строительство инфраструктуры и промыш- ленных комплексов двух резидентов ООО «ВСМПО- Новые технологии» и ООО «Зибус» [10].

По реализации второй очереди (муниципальное образование г. Екатеринбург) принципиальное реше- ние принято – готовятся необходимые документы для отправки заявки в Министерство экономического раз- вития Российской Федерации на расширение границ ОЭЗ «Титановая долина».

В рамках первой очереди «Титановой долины» управляющей компанией завершено строительство пятнадцати основных объектов инженерной инфра- структуры (сети газо-, водо-, электроснабжения, дороги, и др.) важных для запуска промышленно-про- изводственной деятельности компаний резидентов, то есть можно сказать о начале инвестиционного этапа – строительство резидентами промышленных комплек- сов. Всего на 1 января 2017 г. Соглашения об осущест- влении промышленно-производственной деятельности на территории ОЭЗ ППТ «Титановая долина» были подписаны с 11 компаниями, в том числе и с резиден- том «ВСМПО-Новые технологии» на базе, которого
будет создано совместное производство ОАО «Корпо- рация «ВСМПО-АВИСМА» и концерна Boeing [10].

В самом начале становления проекта ОЭЗ ППТ

«Титановая долина» областные власти рассчитывали на то, что уже в течение ближайших пяти лет число резидентов составит 25 компаний, объем инвестиций в новые производства в ОЭЗ со стороны резидентов достигнет 40 млрд. руб., появится около 8 тыс. новых рабочих мест. «В целом только по предварительным оценкам до 2030 г. проект должен принести в бюд- жеты всех уровней 179 млрд. руб.», – говорил являв- шийся в тот период губернатором Свердловской обла- сти Александр Мишарин [11].

Планы 2012 г., в связи с медленным темпом стро- ительства, планы ОЭЗ ППТ «Титановая долина» были скорректированы: к 2018 г. должны быть введены в строй 18 действующих предприятий резидентов и 1800 рабочих мест, созданных на площадке ОЭЗ [12]. Если вернуться к реальному состоянию дел, то на начало 2017 г. плановыми показателями для ОЭЗ ППТ

«Титановая долина» предусмотрено что, количество резидентов, реализующих соглашения об осущест- влении деятельности в ОЭЗ, должно быть не более 12, объем инвестиций, осуществленных резидентами на тер- ритории ОЭЗ – 2 676 млн. руб., а количество рабочих мест, созданных резидентами ОЭЗ, ‒ всего лишь 145 [13]. Приведенная информация о соотношении началь- ных, промежуточных планов с реальной ситуацией на текущее время в систематизированном виде представ-

лена в таблице 1.

Анализируя указанные в таблице данные можно сделать однозначный вывод об оторванности пер- воначальных планов развития ОЭЗ ППТ «Титано- вая долина» от реальной инвестиционной ситуации в Свердловской области и России в целом. Так по пока- зателю «количество рабочих мест», созданных рези- дентами на площадке ОЭЗ плановые показатели на 2016 г. в 55 раз меньше тех, которые декларировались официальными лицами в 2010 г., а по объемам инве- стиции резидентами в производство разница также достигает внушительных 15 раз. Подведем черту: совместных усилий исполнительных органов власти как федерального, так и регионального уровней наряду с управляющей компании не хватило для реализации того потенциала, который виделся на «заре» проекта особой экономической зоны промышленно-производ- ственного типа «Титановая долина».

Очевидно, отсутствие на должном уровне коор-динацииивзаимодействиясубъектоврегулирова-ния особой экономической зоны, как между собой, так и с общественностью. Так старт проекта особой эконо- мической зоны промышленно-производственного типа проекта был дан без предварительного прохождения согласования с представителями науки и институтами