Файл: Организация социальноправовой защиты детей и подростков, попавшую в трудную жизненную ситуацию в современной России.docx
Добавлен: 23.11.2023
Просмотров: 937
Скачиваний: 26
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Глава 2. Организация социально-правовой защиты детей и подростков, попавших в трудной жизненной ситуации
2.1. Правовые проблемы принятия эффективного решения выхода из трудной жизненной ситуации детей и подростков
Теория принятия решения в отношении несовершеннолетнего, оказавшегося в трудной жизненной ситуации предлагает основные характеристики, являющиеся необходимыми для принятия оптимального решения, которые в данном случае могут быть названы характеристиками эффективности. Решение должно быть законным, персонально адресным, квалифицированным.
Эффективным в отношении несовершеннолетнего, оказавшегося в трудной жизненной ситуации, может быть только то решение, которое принято на основании закона и является персонально адресным и квалифицированным.
В настоящее время мы имеем два сильно различающихся, слабо взаимосвязанных подхода: ведомственный и судебный. По сути, сегодня они представляют собою реакцию государства на две стороны проблем несовершеннолетнего: до совершения серьезного противоправного поступка и - после него. Пока несовершеннолетний не встал на путь преступления, государственные структуры практически не используют судебный институт.
Ведомство
Любое ведомство ориентировано не на закон, а на подзаконные акты и нормы, ведомственные инструкции и распоряжения. Ни один закон не будет исполняться, если не приняты эти самые инструкции для чиновника базового уровня. Закон в данном случае становится неодушевленным «заложником» подзаконных норм.
Вопреки своему предназначению, ведомство решает не саму социальную проблему, а прежде всего - вопрос о собственном выживании. В итоге идет непрерывная межведомственная борьба, с плохо скрываемыми конкурентными действиями.
Деятельность ведомств нарушает принцип разделения властей. Ведь ведомственные нормы эти ведомства разрабатывают и сами же их и выполняют. Да еще и проверяют их выполнение (т.е. себя) сами же.
Деятельность ведомств почти начисто лишена персональной адресности. Нормативный акт в подавляющем большинстве случаев касается групп и категорий населения - без учета особенностей каждого случая в отдельности. Да и невозможно учесть множество жизненных ситуаций и вариантов судеб. Следовательно, когда органы исполнительной власти говорят об адресности социальной политики, то можно быть уверенным, что адресность эта будет ограничена так называемым «заявительным принципом». Нетрудно догадаться, что адресности здесь нет никакой. Огромное множество категорий наших граждан никогда не смогут обратиться туда, где им могли бы помочь, и заполнить требуемые бумаги для получения хоть какой-то помощи. Да они и не знают, что им хоть кто-то может помочь.
Сошлемся на правоприменительную практику. В ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» нет четких согласований в принятии решении выхода из трудной ситуации детей и подростков. Речь идет о Постановлении Правительства РФ от 26 октября 2000 года №822 «Об утверждении Положения об осуществлении и финансировании деятельности, связанной с перевозкой несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений» [6]. Министерству труда и социального развития вменялась в обязанность эта самая «перевозка». И было обещано соответствующее финансирование. Таким образом, предполагалось решить проблему безнадзорности. Но вместе с тем, убежавшие дети от этого лучше себя чувствовать не стали. Мало того, что их практически насильно отправляли сначала в больницы (даже если они были здоровы), а затем - домой, а точнее, - в то место, из которого ребенок убежал. Убежал же он оттуда потому, что ему там было плохо. Но поскольку стояла не задача помощи ребенку, а только - его транспортировки, то беды ребенка никому и не интересны. А то, что этот несовершеннолетний в следующий раз убежит и спрячется получше, так это на отчетную статистику отрицательно влиять никак не сможет. Совсем напротив, темпы «оборачиваемости» таких вот детских потоков только на руку министерству, поскольку увеличивает оплачиваемую нагрузку. И отсюда можно и даже правомерно перейти к заключительному элементу «триады» эффективности предлагаемой Теории - к квалифицированности принимаемого и реализуемого решения.
Высокий уровень квалификации сотрудников, работающих в социальной сфере, имеет очевидные дефекты. Вся квалификация, как правило, относится к хорошему владению сводом ведомственных норм и к текущей статистической информированности. Подчеркнем, текущей. Ретроспективная статистика здесь тоже не очень в чести: она же будет портить общую картину, демонстрируя реальное качество работы. Подчас доходит до абсурда: из статистической отчетности изымаются позиции, свидетельствующие о негативных тенденциях, а представление сведений осуществляется на основе выборочно выгодных систем показателей. За индикаторной эквилибристикой легче спрятать реальную картину. А перспективные показатели используются в основном для обоснования роста требуемых расходов.
Итак, ведомственное решение по определению не может быть квалифицированным, поскольку ориентировано не на ребенка с его проблемой (и, прежде всего, на семью, которой необходимо помочь), а лишь на интересы ведомства с границами его полномочий. Обсуждение детской тематики всякий раз наталкивается на жесткое ведомственное разграничение проблем на вопросы того или иного ведения.
Ярким примером такого мышления стало принятие и публикация Постановления Правительства РФ от 24.12.2002г. №923 «О перечне иностранных и международных организаций, гранты которых не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций - получателей грантов» 7]. Видимо, список составляло одно ведомство (скорее всего, Министерство торговли и экономического развития), поэтому из перечня исчезло некоторое количество весьма уважаемый международных грант дающих организаций, действующих на территории России. Такие, например, как Международный детский фонд ООН (UNICEF) и Программа развития ООН. Скандальность данного решения легко объяснима: в интересы Минторговли дети пока не входят.
Остается один, суммирующий все вышесказанное, вопрос: можно ли в данной ситуации что-то изменить, чтобы ведомственное решение стало эффективным. Из приведенных многочисленных примеров очевидным становится ответ - нет. Нет, поскольку данная система не имеет позитивных составляющих эффективного решения, опираясь на которые можно было бы исправить остальные дефекты.
Суд
Принимаемое судьей решение устанавливается на основании закона, и, следовательно, оно - законно, если исключить неправомерные решения, которые у нас, к сожалению, не редкость. Однако, поскольку проблемы правомерности отдельных судебных решений, которые, как правило, принимаются вследствие нарушения принципа независимости суда, не являются предметом рассмотрения настоящей статьи, то и судебные решения мы обязаны рассматривать только в их общем случае, когда они базируются на правовых нормах, принятых в государстве. Если же и упомянем здесь какой-то аспект законности судебных решений, то это будет касаться скорее сочетания буквы и духа закона. В связи с молодостью нашей, российской демократии дух закона пока не укоренился в нашем постсоветском сознании. Однако об этом будет сказано несколько позже.
Еще один существенный фактор - качество законодательной нормы. Решение не может стать эффективным, если оно законно, но при этом опирается на плохой закон. Наш пример, «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» от 23.06.2016 №182-ФЗ в этом смысле как раз описывает именно тот случай.
Любое судебное решение, безусловно, является персонально адресным, поскольку обращено к конкретным лицам и их судьбам.
Квалифицированным может быть лишь то решение, которое принимает специалист. Однако, всегда ли специалист принимает квалифицированное решение? Казалось бы, в рамках российской судебной системы осуществляются действия, нацеленные на повышение профессионального уровня судейских кадров. Последним нормативным актом, затрагивающим вопросы повышения квалификации в области психолого-педагогических знаний судей, рассматривающих дела с участием несовершеннолетних, было Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26 марта 2000 года.
Вместе с тем, повышение специальной квалификации судейского корпуса отнюдь недостаточно. Судья при принятии судебного решения обязан опираться на всю совокупность доступных ему сведений. И здесь следует признать, что в действительности у судьи наблюдается острейший дефицит информации. В процессе судопроизводства он лишь изучает те материалы, которые представляет следствие (обвинительный ракурс) и защита (оправдательная позиция). Однако у правосудия (смысл термина justice - справедливость) задача состоит именно в принятии не только законного решения, опирающегося на баланс принципа состязательности, но и решения справедливого. Тем более, что сегодня никто не отвечает за сбор всей информации в целом. Таким образом, что судья при вынесении решения оказывается без столь важного инструментария, как информация. И такую информацию судье может предоставить только насыщенная система социальных служб, сформированных на основе Концепции реабилитационного пространства [8].
Важно только, чтобы во всех случаях жизни перед теми персонами, кто занимается проблемами ребенка и отвечает за их решение, четко и однозначно фигурировала судебная перспектива, которая будет неотвратимо реализовываться при неспособности или нежелании помочь ребенку или при нарушении его прав. Общество не должно позволять себе запаздывание реакции в этом вопросе.
Отсюда - однозначное требование повышения профилактической роли суда.
Таким образом, возникает потребность более внимательного обращения не только к букве, но к духу правосудия, суть которого должна состоять в восстановлении справедливости и социального мира. В качестве альтернативы суду карающему должна возникнуть модель суда помогающего ребенку и семье. Условное наказание должно сопровождаться целым рядом именно условий, вынуждающих ребенка, с одной стороны, осознать тяжесть совершенного им противоправного проступка, а с другой, побуждающих несовершеннолетнего к заглаживанию своей вины перед теми лицами, в отношении которых совершено нарушение права (или перед обществом).
Достаточно широкий спектр возможных решений для судьи в ситуациях, им рассматриваемых, может быть подготовлен соответствующим специалистом - социальным работником. Сегодня такого процессуального фигуранта в Уголовно-процессуальном кодексе нет, и его присутствие в судебном заседании возможно лишь в качестве свидетеля или специалиста (соответственно, в порядке статей 56 или 58 УПК РФ [11]). Поэтому все действия неправительственных организаций в этой области носят экспериментальный характер. Однако такое закрепление социального работника следует признать разумным и целесообразным, учитывая необходимость в социальном насыщении действий в ювенальном суде [12].
Возможными представляются два варианта организационно-структурного решения этой задачи - социальный работник в структуре суда либо в структуре другого ведомства (скорее всего, Министерства труда и социального развития). С точки зрения важности плотного взаимодействия социального работника с судьей предпочтительным является включение социального работника в штатное расписание суда.
2.2. Защита прав детей и подростков, оказавшихся в трудной жизненной ситуации
Дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, имеют право на особую заботу и защиту со стороны федеральных органов государственной власти, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, осуществляется федеральными органами государственной власти, органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Такая защита должна обеспечивать выживание и развитие детей, их участие в общественной жизни. Государство гарантирует судебную защиту прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации[44, с. 49].
В целях защиты прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, создаются соответствующие социальные службы для детей, которые по поручению компетентного органа исполнительной власти, органа местного самоуправления или на основании решения суда в соответствии с государственными минимальными социальными стандартами основных показателей качества жизни детей разрабатывают индивидуальную программу реабилитации ребенка. Указанная программа включает в себя оценку (экспертизу) состояния ребенка, в том числе проведенную учреждениями здравоохранения оценку состояния здоровья ребенка, психологические и иные антикризисные меры, а также долгосрочные меры по социальной реабилитации ребенка, которые осуществляются социальной службой самостоятельно или совместно с образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения и другими учреждениями.
2.1. Правовые проблемы принятия эффективного решения выхода из трудной жизненной ситуации детей и подростков
Теория принятия решения в отношении несовершеннолетнего, оказавшегося в трудной жизненной ситуации предлагает основные характеристики, являющиеся необходимыми для принятия оптимального решения, которые в данном случае могут быть названы характеристиками эффективности. Решение должно быть законным, персонально адресным, квалифицированным.
Эффективным в отношении несовершеннолетнего, оказавшегося в трудной жизненной ситуации, может быть только то решение, которое принято на основании закона и является персонально адресным и квалифицированным.
В настоящее время мы имеем два сильно различающихся, слабо взаимосвязанных подхода: ведомственный и судебный. По сути, сегодня они представляют собою реакцию государства на две стороны проблем несовершеннолетнего: до совершения серьезного противоправного поступка и - после него. Пока несовершеннолетний не встал на путь преступления, государственные структуры практически не используют судебный институт.
Ведомство
Любое ведомство ориентировано не на закон, а на подзаконные акты и нормы, ведомственные инструкции и распоряжения. Ни один закон не будет исполняться, если не приняты эти самые инструкции для чиновника базового уровня. Закон в данном случае становится неодушевленным «заложником» подзаконных норм.
Вопреки своему предназначению, ведомство решает не саму социальную проблему, а прежде всего - вопрос о собственном выживании. В итоге идет непрерывная межведомственная борьба, с плохо скрываемыми конкурентными действиями.
Деятельность ведомств нарушает принцип разделения властей. Ведь ведомственные нормы эти ведомства разрабатывают и сами же их и выполняют. Да еще и проверяют их выполнение (т.е. себя) сами же.
Деятельность ведомств почти начисто лишена персональной адресности. Нормативный акт в подавляющем большинстве случаев касается групп и категорий населения - без учета особенностей каждого случая в отдельности. Да и невозможно учесть множество жизненных ситуаций и вариантов судеб. Следовательно, когда органы исполнительной власти говорят об адресности социальной политики, то можно быть уверенным, что адресность эта будет ограничена так называемым «заявительным принципом». Нетрудно догадаться, что адресности здесь нет никакой. Огромное множество категорий наших граждан никогда не смогут обратиться туда, где им могли бы помочь, и заполнить требуемые бумаги для получения хоть какой-то помощи. Да они и не знают, что им хоть кто-то может помочь.
Сошлемся на правоприменительную практику. В ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» нет четких согласований в принятии решении выхода из трудной ситуации детей и подростков. Речь идет о Постановлении Правительства РФ от 26 октября 2000 года №822 «Об утверждении Положения об осуществлении и финансировании деятельности, связанной с перевозкой несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений» [6]. Министерству труда и социального развития вменялась в обязанность эта самая «перевозка». И было обещано соответствующее финансирование. Таким образом, предполагалось решить проблему безнадзорности. Но вместе с тем, убежавшие дети от этого лучше себя чувствовать не стали. Мало того, что их практически насильно отправляли сначала в больницы (даже если они были здоровы), а затем - домой, а точнее, - в то место, из которого ребенок убежал. Убежал же он оттуда потому, что ему там было плохо. Но поскольку стояла не задача помощи ребенку, а только - его транспортировки, то беды ребенка никому и не интересны. А то, что этот несовершеннолетний в следующий раз убежит и спрячется получше, так это на отчетную статистику отрицательно влиять никак не сможет. Совсем напротив, темпы «оборачиваемости» таких вот детских потоков только на руку министерству, поскольку увеличивает оплачиваемую нагрузку. И отсюда можно и даже правомерно перейти к заключительному элементу «триады» эффективности предлагаемой Теории - к квалифицированности принимаемого и реализуемого решения.
Высокий уровень квалификации сотрудников, работающих в социальной сфере, имеет очевидные дефекты. Вся квалификация, как правило, относится к хорошему владению сводом ведомственных норм и к текущей статистической информированности. Подчеркнем, текущей. Ретроспективная статистика здесь тоже не очень в чести: она же будет портить общую картину, демонстрируя реальное качество работы. Подчас доходит до абсурда: из статистической отчетности изымаются позиции, свидетельствующие о негативных тенденциях, а представление сведений осуществляется на основе выборочно выгодных систем показателей. За индикаторной эквилибристикой легче спрятать реальную картину. А перспективные показатели используются в основном для обоснования роста требуемых расходов.
Итак, ведомственное решение по определению не может быть квалифицированным, поскольку ориентировано не на ребенка с его проблемой (и, прежде всего, на семью, которой необходимо помочь), а лишь на интересы ведомства с границами его полномочий. Обсуждение детской тематики всякий раз наталкивается на жесткое ведомственное разграничение проблем на вопросы того или иного ведения.
Ярким примером такого мышления стало принятие и публикация Постановления Правительства РФ от 24.12.2002г. №923 «О перечне иностранных и международных организаций, гранты которых не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций - получателей грантов» 7]. Видимо, список составляло одно ведомство (скорее всего, Министерство торговли и экономического развития), поэтому из перечня исчезло некоторое количество весьма уважаемый международных грант дающих организаций, действующих на территории России. Такие, например, как Международный детский фонд ООН (UNICEF) и Программа развития ООН. Скандальность данного решения легко объяснима: в интересы Минторговли дети пока не входят.
Остается один, суммирующий все вышесказанное, вопрос: можно ли в данной ситуации что-то изменить, чтобы ведомственное решение стало эффективным. Из приведенных многочисленных примеров очевидным становится ответ - нет. Нет, поскольку данная система не имеет позитивных составляющих эффективного решения, опираясь на которые можно было бы исправить остальные дефекты.
Суд
Принимаемое судьей решение устанавливается на основании закона, и, следовательно, оно - законно, если исключить неправомерные решения, которые у нас, к сожалению, не редкость. Однако, поскольку проблемы правомерности отдельных судебных решений, которые, как правило, принимаются вследствие нарушения принципа независимости суда, не являются предметом рассмотрения настоящей статьи, то и судебные решения мы обязаны рассматривать только в их общем случае, когда они базируются на правовых нормах, принятых в государстве. Если же и упомянем здесь какой-то аспект законности судебных решений, то это будет касаться скорее сочетания буквы и духа закона. В связи с молодостью нашей, российской демократии дух закона пока не укоренился в нашем постсоветском сознании. Однако об этом будет сказано несколько позже.
Еще один существенный фактор - качество законодательной нормы. Решение не может стать эффективным, если оно законно, но при этом опирается на плохой закон. Наш пример, «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» от 23.06.2016 №182-ФЗ в этом смысле как раз описывает именно тот случай.
Любое судебное решение, безусловно, является персонально адресным, поскольку обращено к конкретным лицам и их судьбам.
Квалифицированным может быть лишь то решение, которое принимает специалист. Однако, всегда ли специалист принимает квалифицированное решение? Казалось бы, в рамках российской судебной системы осуществляются действия, нацеленные на повышение профессионального уровня судейских кадров. Последним нормативным актом, затрагивающим вопросы повышения квалификации в области психолого-педагогических знаний судей, рассматривающих дела с участием несовершеннолетних, было Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26 марта 2000 года.
Вместе с тем, повышение специальной квалификации судейского корпуса отнюдь недостаточно. Судья при принятии судебного решения обязан опираться на всю совокупность доступных ему сведений. И здесь следует признать, что в действительности у судьи наблюдается острейший дефицит информации. В процессе судопроизводства он лишь изучает те материалы, которые представляет следствие (обвинительный ракурс) и защита (оправдательная позиция). Однако у правосудия (смысл термина justice - справедливость) задача состоит именно в принятии не только законного решения, опирающегося на баланс принципа состязательности, но и решения справедливого. Тем более, что сегодня никто не отвечает за сбор всей информации в целом. Таким образом, что судья при вынесении решения оказывается без столь важного инструментария, как информация. И такую информацию судье может предоставить только насыщенная система социальных служб, сформированных на основе Концепции реабилитационного пространства [8].
Важно только, чтобы во всех случаях жизни перед теми персонами, кто занимается проблемами ребенка и отвечает за их решение, четко и однозначно фигурировала судебная перспектива, которая будет неотвратимо реализовываться при неспособности или нежелании помочь ребенку или при нарушении его прав. Общество не должно позволять себе запаздывание реакции в этом вопросе.
Отсюда - однозначное требование повышения профилактической роли суда.
Таким образом, возникает потребность более внимательного обращения не только к букве, но к духу правосудия, суть которого должна состоять в восстановлении справедливости и социального мира. В качестве альтернативы суду карающему должна возникнуть модель суда помогающего ребенку и семье. Условное наказание должно сопровождаться целым рядом именно условий, вынуждающих ребенка, с одной стороны, осознать тяжесть совершенного им противоправного проступка, а с другой, побуждающих несовершеннолетнего к заглаживанию своей вины перед теми лицами, в отношении которых совершено нарушение права (или перед обществом).
Достаточно широкий спектр возможных решений для судьи в ситуациях, им рассматриваемых, может быть подготовлен соответствующим специалистом - социальным работником. Сегодня такого процессуального фигуранта в Уголовно-процессуальном кодексе нет, и его присутствие в судебном заседании возможно лишь в качестве свидетеля или специалиста (соответственно, в порядке статей 56 или 58 УПК РФ [11]). Поэтому все действия неправительственных организаций в этой области носят экспериментальный характер. Однако такое закрепление социального работника следует признать разумным и целесообразным, учитывая необходимость в социальном насыщении действий в ювенальном суде [12].
Возможными представляются два варианта организационно-структурного решения этой задачи - социальный работник в структуре суда либо в структуре другого ведомства (скорее всего, Министерства труда и социального развития). С точки зрения важности плотного взаимодействия социального работника с судьей предпочтительным является включение социального работника в штатное расписание суда.
2.2. Защита прав детей и подростков, оказавшихся в трудной жизненной ситуации
Дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, имеют право на особую заботу и защиту со стороны федеральных органов государственной власти, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, осуществляется федеральными органами государственной власти, органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Такая защита должна обеспечивать выживание и развитие детей, их участие в общественной жизни. Государство гарантирует судебную защиту прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации[44, с. 49].
В целях защиты прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, создаются соответствующие социальные службы для детей, которые по поручению компетентного органа исполнительной власти, органа местного самоуправления или на основании решения суда в соответствии с государственными минимальными социальными стандартами основных показателей качества жизни детей разрабатывают индивидуальную программу реабилитации ребенка. Указанная программа включает в себя оценку (экспертизу) состояния ребенка, в том числе проведенную учреждениями здравоохранения оценку состояния здоровья ребенка, психологические и иные антикризисные меры, а также долгосрочные меры по социальной реабилитации ребенка, которые осуществляются социальной службой самостоятельно или совместно с образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения и другими учреждениями.