Файл: Консолидация, инкорпорация и ревизия нормативных правовых актов.docx
Добавлен: 30.11.2023
Просмотров: 89
Скачиваний: 3
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Правовая реальность имеет различные уровни, увязанные с уровнями российского правового регулирования: федеральный, региональный (уровень субъектов РФ), местный; дополнить эту градацию уровней следует уровнем синтетическим (подразумевает синтез нескольких уровней правового регулирования в силу особенностей нормативного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления). Контекст правоприменения напрямую зависит от указанных уровней. При этом следует подчеркнуть, что на практике правоприменительные действия, как элементы контекста правоприменения, на различных уровнях правового регулирования не могут быть полностью унифицированы.
Примером отсутствия единства правоприменения может служить как разнородная практика деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, так и практика применения судами норм федерального законодательства в субъектах Федерации. В некоторых случаях федеральные законы, предусматривающие императивные нормы, в субъектах РФ по-прежнему не реализуются.
Следует отметить, что за период действия российского Основного Закона изменилась как ситуация в толковании конституционных норм, так и в практике их правоприменения, изменился подход законодателя к пониманию основополагающих конституционных норм и, соответственно, их развитию в нормах российского законодательства (как федерального, так и субъектов Федерации).
Правовая реальность на сегодняшний день далека от заложенных в главе 1 Конституции РФ основ конституционного строя, очевидные трудности с реализацией испытывают положения главы 2, затрагивающие права и свободы человека и гражданина. Российская правовая реальность постепенно расслаивается на идеальную конституционную, фрагментарную законодательную и дефективную правоприменительную. Следует согласиться с выводами авторского коллектива под руководством И. Шаблинского и Е. Лукьяновой, которые еще в 2016 г. обозначили три основные формы проявления кризиса конституционного правоприменения: "...отклонение правоприменительной практики от базовых конституционных принципов, ограничения в реализации базовых конституционных прав и свобод, блокировка работы ключевых механизмов защиты конституционных прав и свобод" [9].
Обратимся к некоторым примерам, иллюстрирующим обозначенные выше тезисы. Вероятно, самым ярким примером, с учетом проведенной пенсионной реформы 2018 г., является реализация одной из самых востребованных основ конституционного строя, закрепляющих Российскую Федерацию как "социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека"
(п. 1 ст. 7). Именно на примере принятия пакета законопроектов о пенсионной реформе в 2018 г. видно, как российское общество остро негативно <7>, с социальным недовольством восприняло столь непопулярное решение органов государственной власти Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что термин "пенсионная реформа", на наш взгляд, является условным, предпринятые корректировки пенсионного законодательства реформой как таковой не являлись, данная точка зрения неоднократно озвучивалась и многими экспертами [10]. Интересным представляется, что скоропостижное принятие решений в отношении пенсионной реформы не стало для экспертного (в том числе юридического) сообщества неожиданностью. Как известно, многие нормативные изменения в российском законотворчестве, включая конституционный уровень, и ранее проходили в крайне сжатые сроки (практически минимальные по законодательству), но большая часть российского общества, к сожалению, этого не замечала. Так, например, в течение нескольких месяцев прошла реформа судебной системы Российской Федерации с изъятием из главы 7 ст. 127 Конституции РФ и ликвидацией Высшего Арбитражного Суда РФ; в такие же сжатые сроки была реформирована Российская академия наук [11]. Подобный темп законодательного изменения Федеральным Собранием РФ был взят достаточно давно, но российское общество в целом заметило и отреагировало только после принятия серьезного социального пакета законопроектов, который коснулся практически всех граждан Российской Федерации, а не каких-то отдельных социальных групп.
Еще одним примером нормативной дисфункции в реализации основных конституционных прав и свобод является пример, связанный со ст. 31 Конституции РФ в отношении права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Неоднократно, в том числе автор настоящей статьи, правоведы и практикующие юристы указывали, что изменения, внесенные в Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" [12] (далее - Закон N 54-ФЗ), в отношении требований о согласовании организаторами публичных мероприятий с органами государственной власти субъекта РФ (п. 4 ст. 5) и иных обязанностей, возложенных на организаторов публичных мероприятий, и коррелирующей с этими нормами административной ответственностью создали ситуацию правовой неопределенности и увеличили дискрецию органов государственной власти субъектов РФ в отношении согласования/отказа в согласовании публичных мероприятий.
Так, например, п. 7.1 Закона N 54-ФЗ (пункт введен в 2012 г.) в отношении обязанности предписывает организаторам "принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества участников публичного мероприятия". Какие действия предполагает эта норма, однозначно понять и интерпретировать невозможно. Правовой определенности эта норма попросту не содержит, крайне затруднительно понять реализуемость требования к организаторам публичного мероприятия о подсчете количества граждан, желающих реализовать свое конституционное право на собрание, и принятии соответствующих мер организаторами. При этом в ст. 3 Федерального закона в качестве принципа проведения публичного мероприятия заложен принцип добровольности участия. Конституционный Суд РФ при анализе указанной нормы никаких подробных разъяснений в отношении данной нормы не дал [13].
Размытость полномочий органов государственной власти субъектов РФ в данной сфере приводит к фактическим злоупотреблениям. В некоторых регионах, например в Дагестане, количество отказов в проведении публичного мероприятия по одному и тому же поводу (с различными местами проведения, предложенными организаторами) исчисляется десятками.
Правовая практика реализации норм указанного Закона N 54-ФЗ характеризуется неоднородностью в региональном правоприменении. Закрепленный в Законе N 54-ФЗ уведомительный порядок согласования публичных мероприятий по существу превратился в разрешительный, появились юридически не существующие, но перманентно употребляемые (в СМИ, научно-публицистической периодике, в сообщениях органов государственной власти и т.д.) термины "несогласованное мероприятие", "несанкционированная акция".
Так, в Санкт-Петербурге после согласования публичного мероприятия КПРФ (в 2018 г.) администрация Центрального района Санкт-Петербурга отозвала согласование митинга против повышения пенсионного возраста <13>. Основанием такого отзыва согласования являются положения абз. 11 п. 1 ст. 5-1 Закона Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 г. N 390-70 "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге" [14], который предусматривает, что "уполномоченный орган в течение трех рабочих дней со дня, следующего за днем получения информации, информирует организатора публичного мероприятия о невозможности его проведения". Но вместе с тем данное положение никак не соотносится с нормами
Закона N 54-ФЗ, так как формально уполномоченный орган может информировать о невозможности проведения по любому поводу (так как нормативный перечень причин невозможности проведения публичного мероприятия отсутствует).
Отдельного внимания заслуживает правовое регулирование собрания и пикетирования, проводимого одним участником, которое в силу ч. 1 ст. 7 Закона N 54-ФЗ не требует направления уведомления, но практически не может быть реализовано без последствий применения к такому участнику административной ответственности. Верховный Суд РФ расширил толкование описываемой нормы Закона, указав на то, что "совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием, в отношении которого данным Законом установлена обязанность по подаче уведомления о его проведении в орган публичной власти" [15]. Таким образом, следует констатировать, что нормы федерального и регионального законодательства создают правовую неопределенность для желающих реализовать свое конституционное право, закрепленное ст. 31 Конституции РФ, а правоприменительная практика демонстрирует и дополнительную дискрецию для органов государственной власти, что очевидно несет в себе расслоение правовой реальности на различных уровнях правового регулирования, и, по сути, делает невозможным реализацию указанного конституционного права.
Приведенные примеры, иллюстрируют поставленную в настоящей статьей проблему изменения контекста правоприменения в современных российских условиях. Нормативные искажения в правоприменительной практике стали определенным стандартом в российской правовой системе, устойчивая правовая связь между конституционными нормами, нормами федерального и регионального законодательства становится все более иллюзорной. Современные исследования в отношении российских правовых актов констатируют повышение их уровня сложности (читаемости) и, как следствие, их реализуемости [16]. Легистский подход к регулированию конституционных прав в федеральном законодательстве подменяет сущность права усложненными регуляторными механизмами его реализации, деформирует структуру базовых конституционных основ государственного функционирования. Как следствие, общество получает большое количество нормативно-правовых актов, не соотносящихся с реальным правовым контекстом, который, с одной стороны, множит правовую неопределенность в моделях поведения не только граждан, но и правоприменителей, а с другой стороны, создает фрагментарную правовую действительность, все сложнее поддающуюся взвешенному юридико-правовому анализу.
В заключение отметим, что актуальное состояние российской правовой системы демонстрирует ее кризисное состояние с точки зрения прямой правовой связи между конституционными нормами и нормами федерального и регионального законодательства. Такое состояние усугубляется искаженной правоприменительной практикой, которая носит неоднородный характер и зависит от уровня российского правового регулирования. В этой связи необходимо отметить, что требуется начать широкий гражданский диалог по решению обозначенной проблемы, фактически запустить ревизию действующих нормативно-правовых актов на предмет их соответствия конституционным установлениям. Дальнейшее государственное развитие в параллельных, не пересекающихся нормативной и правоприменительной реальностях формирует антиправовую среду с искаженным представлением о законности, где дискреционные полномочия органов государственной власти на практике выхолащивают содержание конституционно-правовых норм, а любое решение органа государственной власти, вне зависимости от того, правовое оно или нет, может быть объявлено как законное.
4. Экономико-правовая экспертиза нормативных правовых актов
Представляется, что развитие любой науки, в том числе правовой, всегда происходит одновременно в двух направлениях: с одной стороны, уважения к традиции и авторитетам и, с другой стороны, критического самоосмысления и поиска новых подходов (теоретических и практических). Как показал Т. Кун, преобразования, которые претерпевает наука в своем историческом развитии, могут носить как эволюционный, так и революционный (парадигмальный) характер. Учитывая исторически сложившиеся особенности правовой культуры российских юристов, преодоление механистического и формалистического мировоззрения можно охарактеризовать как возможный и желательный парадигмальный сдвиг[17].
Возвращаясь к вопросу о возможных ответах права на вызовы цифровой эпохи, мы можем констатировать, что спектр возможных (обсуждаемых или в той или иной степени уже применяемых) ответов не отличается разнообразием. Фактически речь идет о двух возможных направлениях оптимизации правового регулирования:
1) комплексном реформировании законодательного регулирования в целях повышения его эффективности и гибкости;
2) расширение дискреции в отношении отмены или ревизии нормативных правовых актов.