Файл: Становление регионального парламентаризма в Тверской области взгляд через призму избирательной кампании.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 30.11.2023
Просмотров: 39
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Фетисов Н. В.
Становление регионального парламентаризма в Тверской области: взгляд через призму избирательной кампании
В условиях изменения роли регионального звена в политической жизни страны актуальное значение приобретают исследования современного регионального парламентаризма. К настоящему времени выборы в парламенты субъектов Российской Федерации насчитывают четыре, а в некоторых регионах пять электоральных циклов. На уровне субъектов Российской Федерации накоплен обширный опыт избирательных практик, осмысление которого позволяет и сегодня продолжать поиск приемлемой для российских условий электоральной модели. В этой связи особого внимания заслуживают первые выборы региональных парламентов, в ходе которых были опробованы различные модели избирательных процедур, заложены основы развития современного регионального парламентаризма. Одними из таких выборов стали выборы Законодательного собрания Тверской области (далее ЗСТО), состоявшиеся 20 марта 1994 года.
Влияние института выборов на политическую систему России определяет возросший интерес исследователей к разработке проблем, связанных с историей избирательных отношений в России, с развитием представительных органов власти, с функционированием современной избирательной системы. Сегодня сформировалась целая плеяда учёных, имеющих ярко выраженные авторские позиции в указанной проблематике1. В качестве индикатора возросшего интереса к электоральной истории России может служить опубликованное издание библиографического характера, содержащие 3456 работ на русском языке по различным аспектам выборов2.
Исследование, послужившее материалом для данной статьи, выполнено на основе документов Тверской областной избирательной комиссии (далее ТОИК), Тверского центра документации новейшей истории (далее ТЦДНИ). К настоящему времени избирательные комиссии субъектов Российской Федерации накопили огромный комплекс документов, раскрывающий первоначальный этап формирования не только федеральных, но и региональных и муниципальных органов власти. Особый интерес в этом отношении представляют ранее неизученные источники: протоколы заседаний и постановления избирательных комиссий разного уровня, документы, связанные с регистрацией кандидатов в депутаты, жалобы, заявления граждан, документы по их рассмотрению, материалы региональной прессы. Отдельную группу источников составляют законодательные акты: указы Президента Российской Федерации, региональные законы о выборах.
Как известно, выборы в региональные законодательные (представительные) органы власти в конце 1993 – начале 1994 гг. проходили под влиянием политического кризиса в стране осени 1993 года, характеризовавшегося тенденцией к свёртыванию представительной демократии. В большинстве регионов это привело к ограничению участия представительных органов власти в организации избирательного процесса, контроле над соблюдением избирательного законодательства. В связи с роспуском областных, краевых Советов народных депутатов законодательные (представительные) органы власти отсутствовали. По этой причине положения о выборах принимались руководителями администраций, которые, как известно, были назначены на должность непосредственно Президентом РФ, а не избраны населением. Следовательно, региональные законы о выборах, принятые в этих условиях, не являлись продуктом нормотворческого процесса, организованного на общепринятых демократических основах, и в силу этого обстоятельства недостаточно учитывали позиции различных социальных групп и состояние общественного мнения в регионах. К тому же на федеральном уровне порядок избрания региональных законодательных органов власти регулировался указами Президента РФ3. Таким образом, изначально развитие правовой основы региональных выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти во многих субъектах Федерации стало результатом действий исключительно одной ветви власти – исполнительной.
В Тверской области последствия политического кризиса ощущались не столь явно. Политическое развитие Тверского региона в этот период происходило в русле диалога между представительной и исполнительной ветвями власти. Этому способствовало сохранение законодательных функций областного Совета народных депутатов, который распущен не был и продолжал работу в форме малого Совета. Совместная деятельность региональных институтов государственной власти обеспечила демократическую основу нормотворческого процесса, что привело к закреплению правовых норм, устанавливавших принцип разделения властных полномочий в регионе.
Важной особенностью формирования регионального парламентаризма в Тверской области, разграничения законодательной и исполнительной функций власти стал запрет на совмещение статуса депутата ЗСТО с должностным положением в органах исполнительной и судебной власти и местного самоуправления. Законодательное собрание получило право участвовать в формировании состава администрации области, а также принимать санкции по отношению к главе региона
4. Тем самым обеспечивалась независимость представительного органа и его формальное верховенство по отношению к другим государственным органам власти.
Сохранение накануне выборов функций представительного органа напрямую повлияло и на принцип формирования областной избирательной комиссии. Так согласно «Положению об областной избирательной комиссии Тверской области» половина членов комиссии формировалась областным Советом народных депутатов, другая половина – главой администрации области. Председатель комиссии назначался областным Советом народных депутатов по представлению главы администрации области. В конечном варианте персональный состав комиссии утверждался Центральной избирательной комиссией5.
Для сравнения следует сказать, что в субъектах Федерации, где Советы были распущены, состав избирательных комиссий утверждался Центральной избирательной комиссией по представлению исключительно главы исполнительной власти. В результате комиссии не обладали независимым статусом, и их роль на выборах была вполне декоративной. Реально всю организацию выборов в этих регионах определяли администрации6.
Важным аспектом формирования представительных органов государственной власти в регионах стал выбор избирательной системы. Как и в подавляющем большинстве регионов, выборы в Тверской области проходили по мажоритарной избирательной системе7. Выбор мажоритарной системы определял низкий уровень развития партий в регионах, в том числе и в Тверской области. В первой половине 1990-х гг. контуры многопартийности в стране были крайне размытыми. Не только на уровне субъектов Федерации, но и в масштабах всего государства не существовало в достаточной степени развитой законодательной базы для деятельности политических партий и движений. Существовавшая фрагментарность политического пространства не могла способствовать введению элементов пропорциональной избирательной системы на региональных выборах. Определенное значение на выбор избирательной системы оказали выборы в Государственную Думу, проходившие по мажоритарно-пропорциональной системе, вернее результаты выборов. Напомним, что победа ЛДПР стала тогда совершенно неожиданной для социологов, политологов и всех участников избирательного процесса. Ввиду непредсказуемости результатов при смешанной системе, пика популярности ЛДПР региональная элита, в чьей власти находилось решение вопроса о типе избирательной системы, сделала выбор в пользу мажоритарной системы.
Наряду с типом избирательной системы важную роль при избрании представительных органов власти играл принцип формирования избирательных округов. «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»8 от 26 октября 1993 года в соответствии с которыми проводились выборы в регионах, давали определённые рекомендации по нарезке округов. Требовалось территориальное единство округа, устанавливалось допустимое отклонение от среднего числа избирателей в округе (не более 5-10 %), но тут же оговаривалась норма «не менее одного избирательного округа на территорию района», что совершенно исключало равенство числа избирателей и открывало простор для любых манипуляций.
В результате в Тверской области власти приняли вариант административно-территориального представительства с резкой неравномерностью распределения количества избирателей по одномандатным округам. «Положение о выборах в Законодательное Собрание Тверской области»9 (далее «Положение о выборах») закрепляло отклонения от среднего количества избирателей в округе до 18 %. Вместе с тем допускалось, что в исключительных случаях отклонения могли превышать 18 % «в целях совмещения границ избирательных округов и границ городов, районов»10. В итоге разница по численности избирателей в округах изменялась в разы. Так при средней численности в округе 37,5 тысяч человек, в Центральном округе города Твери было зарегистрировано 52, 5 тысячи избирателей (+28,6 %), а в Торжокском – 19 тысяч избирателей (-50,6 %)11. Таким образом, при неравномерном распределении округов по числу избирателей нарушался принцип равного представительства депутатов.
«Положение о выборах» устанавливало определённые ограничения для субъектов права выдвижения кандидатов. Так выдвижение от инициативных групп избирателей исключало выдвижение по месту работы, службы, учёбы, оставляя право на выдвижение только по месту жительства. При этом собрание избирателей по выдвижению кандидата признавалось правомочным, если на нём присутствовало не менее 50 человек, что определённо являлось завышенным требованием (в последующей редакции закона эта цифра была уже снижена до 10 человек
12).
В то же время в условиях резкой неравномерности избирательных округов региональные власти не стали привязывать минимальное количество подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидата, к общему количеству избирателей в округе. «Положение о выборах» устанавливало фиксированное для всех кандидатов минимальное количество подписей избирателей для регистрации (одна тысяча подписей)13. Тем самым на этапе выдвижения удалось сохранить равные условия для всех кандидатов.
Однако на практике вместо того, чтобы стать катализатором электоральной активности и эффективным фильтром система выдвижения кандидатов посредством сбора подписей избирателей внесла в избирательный процесс уже на его начальном этапе определённые элементы манипулирования, породила ряд конфликтов по поводу отказов в регистрации14. Сбор подписей вёлся либо административными (через паспортные столы, жилищные канторы, отделы кадров предприятий), либо рыночными методами, используя услуги наёмных сборщиков. При таком подходе неизбежным оказывался не только прямой подкуп избирателей (подписантам платили деньгами, продуктами), но и беспрецедентный по масштабам подлог. Отсутствие в избирательных комиссиях чётких правил проверки подписных листов только усугубляло ситуацию и придавало ей бессистемный характер. Игнорируя нормы избирательного законодательства, окружные избирательные комиссии принимали свои правила проверки подписных листов. К примеру, на заседании комиссии Промышленного избирательного округа № 1 было принято следующее решение: «Как исключение не считать грубой ошибкой, где сокращены до половины имя и отчество, и считать грубой ошибкой, где стоят только начальные буквы имя и отчества; как исключение не считать грубой ошибкой, где повторяются адреса жильцов одной квартиры и дома, и вместо второго адреса идут кавычки и тире; изъять из списков фамилии избирателей, которые занесены в подписные листы из других округов; как исключение не считать грубой ошибкой, если избиратели занесены в подписные листы рукой сборщика»15. Такие случаи, как показывают документы, были далеко не единичны.