Файл: 512 экономический журнал вшэ 3 Глобальное изменение климата как вызов мировой экономике и экономической науке.pdf

2013
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ ВШЭ
523 решения по фиксированной цене. Такая система позволит существенно снизить неопре- деленность на рынке за счет снижения ценовой волатильности, а одновременно позво- лит объединить достоинства количественных ограничений и ценового регулирования: потолок выбросов будет являться гарантом недопущения климатической катастрофы, а потолок цен – экономической. У. Пайзер еще на рубеже ХХ и XXI вв. рассчитал, что выгоды от подобной системы могут превысить выгоды от обычной системы cap-and-trade в пять раз [34]. Подобный механизм присутствовал в законопроекте о национальной системе cap-and-trade в США. Однако в связи с тем, что он не был принят, оценить действие этого механизма на практике пока не представляется возможным.
Дизайн инструментов национальной климатической политики – сложнейшая за- дача, для решения которой необходим детальный анализ состояния экономики страны, ее политической системы (от которой зависит возможность реализации тех или иных ме- ханизмов), а также уже действующей системы регулирования в смежных отраслях (на- пример, рыночные инструменты климатической политики фактически бесполезны в случае существования в стране субсидий на сжигание ископаемого топлива). Зарождаю- щаяся в настоящее время тенденция к внедрению систем торговли квотами на выбросы во всех ведущих странах хотя и является безусловным шагом вперед по сравнению с еще недавней ситуацией отсутствия какого-либо климатического регулирования, пока не имеет под собой должного экономико-теоретического обоснования, а потому сопровож- дается существенным риском будущих потерь – как экономических, так и экологических.
Проблема определения формата международного сотрудничества
Международное сотрудничество в области смягчения климатических изменений на- чало формироваться в начале 1990-х годов. Его фундаментом стали принятая в 1992 г.
Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК) и уточняющий ее положения
Киотский протокол, подписанный в 1997 г. Согласно установленному в РКИК принципу
«общей, но дифференцированной ответственности», основные обязательства по сокра- щению выбросов легли на развитые страны, чей бурный экономический рост в ХХ в., как считалось, и придал изменению климата современный масштаб. Развитые страны обя- зались по отдельности или совместно сократить антропогенные выбросы парниковых га- зов по меньшей мере на 5% по сравнению с уровнем 1990 г. в период действия обяза- тельств с 2008 по 2012 гг. [5].
Несмотря на ряд положительных результатов, Киотский этап сотрудничества в об- ласти изменения климата можно признать провальным. В целом по миру эмиссия парни- ковых газов с 1990 г. выросла на 52% [9]. Цели по сокращению выбросов, поставленные
Протоколом, выполнены (развитые страны даже с учетом США, вышедших из Протокола, достигли к 2011 г. сокращения выбросов в 6,4% [30]), однако, во-первых, это произошло в основном за счет трансформационного спада в постсоциалистических экономиках (в том числе и в России, которая из-за затяжного кризиса 1990-х годов сократила выбросы более чем на 30% по сравнению с 1990 г. [40]), а во-вторых, цели оказались слишком скромны- ми для оказания реального воздействия на климатическую систему. Три крупнейших эми- тента парниковых газов – Китай, США и Индия – до сих пор фактически выключены из коллективных действий, а Китай и Индия наращивают выбросы темпами, делающими фак-

524
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ ВШЭ
№ 3
тически бесполезными незначительные сокращения, достигнутые в ЕС и странах бывшего
СССР (рис. 3).
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
США
ЕС
Россия
Китай
Индия
Рис. 3. Выбросы парниковых газов от сжигания ископаемого топлива в ведущих странах в 1990–2011 гг., млн т CO
2
Источник: построено автором по данным [9].
В 2009 г. на саммите в Копенгагене была предпринята попытка выработки нового соглашения, которое должно было прийти на смену Киотскому протоколу, ужесточив обязательства по сокращению выбросов и расширив список стран, на которые они рас- пространяются. В результате государства установили величины сокращения выбросов, на которые они готовы пойти, однако новое юридически обязывающее соглашение не подготовлено до сих пор. В 2011 г. на конференции в Дурбане новым крайним сроком его создания назван 2015 г., а сроком начала действия – 2020 г. До этого будет длиться второй период действия Киотского протокола, в рамках которого, впрочем, из всех веду- щих эмитентов обязательства по сокращению выбросов готовы нести лишь ЕС и Авст- ралия, в то время как США, Китай, Индия, Канада, Япония и Россия отложили активное участие в международном сотрудничестве по смягчению климатических изменений до принятия нового соглашения.

2013
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ ВШЭ
525 рового правительства) не существует. У. Нордхаус определяет сложившееся положение дел термином «Вестфальская дилемма» [29]: в рамках Вестфальской системы междуна- родных отношений, основанной на приоритете принципа государственного суверените- та, никакие обязательства не могут быть наложены на страну без ее согласия. В то же время эти обязательства необходимы для смягчения изменения климата.
Заменой государству в таких условиях могут стать лишь коллективные действия участников международных отношений. При этом неизбежно возникает ситуация, полу- чившая в экономической теории название «проблема коллективных действий»: хотя все выигрывают от совместных усилий в долгосрочном плане, многие страны не хотят при- лагать эти усилия в настоящем. В климатическом регулировании, где дополнительным осложняющим обстоятельством является разная уязвимость стран перед лицом измене- ний климата, эту проблему разрешить не удалось: национальные интересы государств (в первую очередь, экономические) превалируют над общим интересом по сохранению климатической системы в приемлемом виде.
Поиск решения проблемы коллективных действий для построения эффективного международного сотрудничества по смягчению изменения климата в отсутствие меха- низма принуждения сверху – трудная задача. Однако определенный теоретический фун- дамент для ее решения имеется.
В 1990 г. Э. Остром на основе анализа многочисленных ситуаций совместного поль- зования общими ресурсами доказала, что зачастую экономические агенты способны са- мостоятельно выработать кооперативную стратегию, часто неформальную, основанную на взаимном доверии, интуиции и методе проб и ошибок, но при этом более эффектив- ную, чем порядок, навязанный агентам сверху [7]. Первоначально Э. Остром распростра- няла результаты своего исследования исключительно на локальные общие ресурсы, но они оказались вполне применимы и к глобальным, таким как климатическая система.
Из исследований Э. Остром следует, что в международном климатическом регулировании более эффективен не моноцентрический подход, предполагающий создание специальных глобальных институтов (на основе международных соглашений), вырабатывающих еди- ные для всех стран правила, а полицентрический, основанный на двусторонних соглаше- ниях и односторонних действиях государств, а также более активной роли агентов ре- гионального и локального уровня [32].
К международному климатическому регулированию может быть также применен клубный подход к международной кооперации, наиболее полно представленный в рабо- тах Р. Кеохейна и Дж. Ная [20] и опирающийся на теорию клубов Дж. Бьюкенена [10] и
М. Олсона [31]. В рамках данного подхода ключевым субъектом регулирования сокраще- ний выбросов выступают малые группы стран, в которых выше уровень доверия, ближе интересы, меньше трансакционные издержки, а потому выше вероятность консенсуса.
На первом этапе внутри малой группы возможно необязательное соглашение, предпола- гающее простую констатацию существующих практик регулирования. Далее та или иная страна может указать на элементы соглашения, которые ей хотелось бы модифициро- вать, и предложить свои корректировки. Они могут быть приняты сразу, а если этого не происходит, начинается поиск компромисса. В таком случае возможно применение меха- низма «побочных платежей»: страна, нуждающаяся в более активном сокращении вы- бросов, идет на уступки в какой-либо другой сфере изначально не готовым к этому партнерам. Подобные договоренности невозможны в большой группе, однако в рамках

526
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ ВШЭ
№ 3
двусторонних соглашений и соглашений в малых группах стран они являются общим ме- стом. Другим достоинством малых групп является возможность введения санкций за не- соблюдение соглашения – например, в виде отмены уступок и преференций, которые действовали ранее.
Д. Виктор отмечает, что именно так развивалось Генеральное соглашение по та- рифам и торговле (ГАТТ), которое стало ключевым шагом на пути построения много- сторонней торговой системы, действующей в настоящее время в глобальном масштабе.
К добровольным соглашениям, которые сначала объединяли небольшое число стран, по- степенно присоединялись все новые и новые члены, привлеченные возможностью вы- игрывать от сопутствующих соглашению обменов уступками [42].
В климатическом сотрудничестве клубный подход еще более уместен в связи с крайней неравномерностью распределения эмиссий по территории Земли. Фактически около двадцати стран ответственны за 80% всех выбросов [41]. Прочие страны по объ- ективным причинам неспособны предложить никакого вклада в решение проблемы, однако своим участием в международном климатическом диалоге, требующем консенсу- са, нередко затрудняют принятие действенных решений. Ведущие страны-эмитенты не хотят брать никаких обязательств перед всем международным сообществом, хотя, воз- можно, готовы были бы сделать это перед странами, способными дать что-то значимое взамен.
В деле сокращения выбросов парниковых газов есть немало стран, проявляющих должный энтузиазм. Достаточно вспомнить, что в период мирового экономического кризиса в мире наблюдался настоящий бум «зеленого» инвестирования. В антикризисной программе США доля вложений в «зеленый» сектор в общем объеме расходов составила
12%, во Франции – 23%, в Китае – 38%, а безусловным лидером стала Южная Корея с по- казателем 81% [35]. «Зеленые» инвестиции направлялись в развитие возобновляемой энергетики, энергосбережение, «зеленое» автомобилестроение, переработку мусора, раз- витие систем общественного транспорта и т.д. Для некоторых стран (например, для Юж- ной Кореи или стран Северной Европы) зеленый рост становится основой долгосрочной стратегии экономического развития, для других – средством решения тактических задач вроде создания новых рабочих мест или обеспечения энергобезопасности. Так или иначе,
«зеленые» инициативы в данных странах проистекают не из принятых международных обязательств, а из интересов самих государств, что является достаточной предпосылкой для создания коалиций «снизу». То, что это возможно на практике, доказывает пример создания Коалиции по климату и чистому воздуху, направленной на снижение выбросов метана, сажи и других «короткоживущих» загрязнителей. Коалиция была создана на базе
ЮНЕП шестью развитыми странами в феврале 2012 г., и в настоящее время в ней на доб- ровольной основе участвуют уже более 20 государств [12].
В таких условиях глобальные институты как координатор усилий разных госу- дарств по сокращению выбросов не только теряют смысл, но скорее являются сдержи- вающим фактором развития сотрудничества в малых группах стран. Тем не менее, не- смотря на постепенно осознаваемую необходимость в поиске более гибких форматов со- трудничества, попытки решения проблемы всем мировым сообществом в рамках меха- низма ООН по-прежнему остаются «священной коровой», поддерживаемой не только чиновниками, но и значительной частью «зеленого» сообщества.

2013
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ ВШЭ
527
Построение международного сотрудничества «снизу вверх» не предполагает пол- ного устранения международных институтов, однако ограничивает их роль определен- ным набором функций, которые не могут быть выполнены отдельными странами или их малыми группами. К таким функциям могут относиться, среди прочего, развитие между- народной научно-технологической кооперации или помощь бедным странам в адаптации к уже происходящим климатическим изменениям.
Определение функций, оптимальных для выполнения глобальными институтами, равно как и задач, более эффективно выполняемых на основе инициатив снизу, не может быть осуществлено без детального экономического обоснования. Его ключевым шагом выступает экономическая оценка выгод и издержек отдельных стран от изменения кли- мата, с одной стороны, и сокращения выбросов, с другой, а также оценка вклада, который каждая страна может внести в смягчение климатических изменений. Это позволит оце- нить целесообразность формирования тех или иных коалиций, а также определить воз- можные размеры побочных платежей, которые для него могут потребоваться.
Впрочем, надо понимать, что подобный анализ может позволить выявить (хотя и со значительной погрешностью) наиболее экономически эффективный формат между- народного сотрудничества, но не определить баланс между экономической целесообраз- ностью и политической возможностью. Однако даже с учетом этой очевидной неполноты экономический анализ все равно необходим, в противном случае политически удобный, но экономически неэффективный и экологически бесперспективный формат бесконеч- ного глобального климатического диалога в рамках ООН останется неизменным.
* * *
В настоящее время, когда по поводу причин глобального изменения климата пред- ставителями естественных наук достигнут относительный консенсус, основной фокус дискуссии неизбежно смещается в сторону путей реагирования человечества на данную проблему. Ответ на вопрос «что делать?» должна дать, в первую очередь, экономическая наука. На настоящий момент, несмотря на значительный прогресс в исследованиях по экономике климатических изменений, успехи остаются весьма ограниченными. По-преж- нему не решены проблема экономической оценки ущерба от климатических изменений, проблема выбора инструментов национального климатического регулирования и проб- лема определения формата международного климатического сотрудничества. Связано это как со сложностью экономического анализа взаимосвязей между обществом и при- родой, так и с необходимостью учета процессов и категорий, относящихся к объекту изу- чения неэкономических наук, особенно философии, политологии, науки о международных отношениях. Преодоление данных трудностей является необходимым условием ответа на вызов, который глобальные климатические изменения бросают и экономической науке, и мировой экономике, и человечеству в целом.