Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 94
Скачиваний: 2
Можно отметить расширение сферы договорного регулирования с социально-обеспечительных отношений и появление широкого круга негосударственных организаций и органов как субъектов права социального обеспечения.
Однако, законодательство в данной отрасли, является противоречивым, объемным и бессистемным, а, следовательно, сложным в применении. На наш взгляд, разобраться в нем, на сегодняшний день могут только специалисты. Столь явный кризис законодательства о социальном обеспечении, требует мер по существенному пересмотру и упорядочению всей нормативно-правовой базы данной отрасли, результатом которого, по нашему мнению, должен стать единый кодифицированный закон.
Глава 3. Пути развития права социального обеспечения в России
Одной из актуальных проблем развития российского законодательства, остается необходимость его кодификации и систематизации. И законодатель продолжает работу в этом направлении. Так, совсем недавно был принят Кодекс административного судопроизводства (КАС РФ). Тем не менее, и помимо административно-процессуального права, существуют отрасли права, где проблема кодификации стоит достаточно остро. В частности, к таким отраслям, на наш взгляд, можно отнести и такую отрасль, как право социального обеспечения, в которой, в отличие от многих отраслей российского права, кодифицированный акт отсутствует[79].
Кодификация права социального обеспечения необходима для нормального функционирования его правовых норм, придания необходимой системности их развитию, соблюдения законности. Более того, станет очевидным, что благодаря такому упорядочению, не имеет смысла систематизировать многие из формально действующих ныне актов вообще, а имеет смысл их отменять[80].
Также, на наш взгляд, важно, обратить внимание на зарубежный опыт в исследуемой области. По нашему мнению, в вопросе кодификации российского законодательства о социальном обеспечении и в возможном последующем создании Социального кодекса РФ, зарубежный опыт нам просто необходим[81]. Одним из признаков любой зрелой отрасли права является, как правило, наличие единого кодифицированного акта. Изучение законодательства о социальном обеспечении зарубежных стран показывает, что в некоторых из них разработаны и приняты кодексы социального обеспечения. Законодательство о социальном обеспечении России, к сожалению, единым кодифицированным актом не обладает, но содержит огромный массив противоречивых, несовершенных нормативно-правовых актов, требующих систематизации и обновления. Это вызывает трудности в поисках необходимого нормативного материала и в его применении. Поэтому вопрос об актуальности систематизации законодательства о социальном обеспечении не вызывает сомнений. Отсюда представляется целесообразным проанализировать кодексы социального обеспечения зарубежных стран[82].
В связи с этим, проанализировав наиболее, удачные, на наш взгляд, кодексы социального обеспечения других государств, мы пришли к выводу, что наиболее лучшим примером для создания подобного нормативного акта в Российской Федерации, послужит Социальный кодекс Германии. Поскольку смысловая, теоретическая и практическая форма кодификации, существующая в этой стране, наиболее близка к содержанию, раскрывающемуся российской правовой мыслью как «вид правотворчества, при котором обеспечивается системное нормативное регламентирование данного вида общественных отношений путем издания единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного нормативного акта, выражающего содержание и юридическую специфику структурно обособленного подразделения системы права»[83].
На сегодняшний день, Социальный кодекс (Sozialgesetzbuch) в Федеративной Республике Германия является основным источником социального права. Решение о его создании в 1970 г. было принято Правительством ФРГ[84].
Обращаясь к истории создания данного нормативно-правового акта, можно увидеть, что уже во второй половине XVIII века, общество на территории современной Германии (на тот момент Пруссии), уже достигло такого уровня социально-экономического и политического развития, что в 1794 г. Земским уложением, закон обязывал государство поддерживать нуждающихся.
К концу следующего столетия, когда канцлером Германии стал выдающийся государственный деятель - Отто фон Бисмарк, в стране было учреждено единое имперское социальное страхование. У данного события были не только политические, социальные, но и экономические предпосылки[85].
Индустриальный скачок требовал социальных гарантий и льгот для рабочего класса, масштабы численности которого возрастали пропорционально экономическому развитию. В связи с этим были приняты следующие законы:
- Закон от 15 июня 1883 г. о страховании на случай болезни работников (das Gesetz betreffend die Krankenversicherung der Arbeitnehmer vom 15. Juni 1883);
- Закон от 6 июля 1884 г. о страховании от несчастных случаев на производстве (das Unfallversicherungsgesetz vom 6. Juli 1884);
- Закон от 22 июня 1889 г. о страховании по инвалидности и по старости (das Invaliditäts- und Alterversi-cherungsgesetz vom 22. Juni 1889).
В 1911 г. произошло объединение трех самостоятельных нормативно-правовых актов в Государственное страховое уложение (Reichsversiche-rungsordnung – RVO). Через полгода был принят Закон о страховании служащих (das Angestelltenversi-cherungsgesetz vom 20.12.1991), а в 1927 г. - Закон о трудовом посредничестве и страховании на случай безработицы (Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung)[86].
Нельзя не отметить, что система Государственного страхового уложения на период протекания первой половины XX века была настолько эффективна, что пережила хаос и катастрофические экономические, политические и социальные последствия, как Первой, так и Второй мировой войны[87]. Впоследствии, данный правовой акт стал образцом для некоторых томов действующего Социального кодекса Германии[88].
События, которые повлекли за собой обе мировые войны, вызвали сначала кризис, затем новый стремительный индустриальный скачок не только в Германии, но и по всему миру. Экономика как «базис», трансформируясь сама, заставляет трансформироваться все сферы общества и прежде всего – социальную. В связи с этим, динамичное изменение общественных отношений, во второй половине XX века, повлекло за собой возникновение новых социально-экономических и политических условий, которые, в свою очередь, требовали кардинального реформирования законодательства в сфере социального обеспечения[89]. Таким образом, в 50-е годы прошлого века, канцлером Конрадом Аденауэром, был создан «социальный кабинет», с целью кодификации социальных норм, однако, в те годы удалось реформировать только пенсионное страхование.
Но, тем не менее, 19 марта 1970 г., под руководством канцлера Вили Брандта, Федеральное Правительство, на основе единых принципов, приняло решение начать работу по переработке и законодательному объединению всего социально-правового массива. Для выполнения этой задачи была назначена специальная комиссия, в состав которой были включены представители судопроизводства, науки, социального партнерства и общественных ассоциаций[90].
И, более сорока лет законодательной работы спустя, Социальный кодекс Германии, на сегодняшний день, имеет следующую структуру:
- Том I «Общая часть» (вступил в силу 1.01.1976);
- Том II «Базовая социальная защита лиц, находящихся в поиске работы» (вступил в силу 1.01.2005);
- Том III «Поддержка труда» (вступил в силу 1.01.1998);
- Том IV «Общие предписания по социальному страхованию» (вступил в силу 1.07.1977);
- Том V «Законное страхование на случай болезни» (вступил в силу 1.01.1989);
- Том VI «Законное пенсионное страхование» (вступил в силу 1.01.1992);
- Том VII «Законное страхование от несчастных случаев» (вступил в силу 1.01.1997);
- Том VIII «Помощь детям и молодежи» (вступил в силу в новых федеральных землях 3.10.1990, на старой территории федерации – 1.01.1991);
- Том IX «Реабилитация и интеграция инвалидов» (вступил в силу 1.07.2001);
- Том XI «Социальное страхование на случай необходимости ухода» (постепенно вступил в силу 1.04.1995 и 1.07.1996);
- Том XII «Социальная помощь» (вступил в силу 1.01.2005) [91].
Подводя итог, стоит отметить, что история социальной отрасли права Германии крайне интересна и поучительна, но, на наш взгляд, одним из важнейших ее примеров для российского законодательства станет, тот факт, что законодатель вводил законопроект Социального кодекса постепенно и последовательно[92]. Уже к 1 января 1976 г. была введен в действие первый том - «Общая часть». Год спустя вступил в силу четвертый том - «Общие предписания по социальному страхованию». И затем следующие. Подобная политика систематизации социального законодательства явилась самым рациональным и эффективным путем для такой обширной правовой отрасли, ведь единовременное принятие Социального кодекса, могло существенно отразиться на его качестве[93].
Еще один факт, который, по нашему мнению, стоит перенять российскому законодательству из опыта Германии, при создании национального Социального кодекса. Первый том («Общая часть») распространяет свои положений не только на сферы социального обеспечения, урегулированные в самом Социальном кодексе, но и на те, что до сих пор в него не включены, например: социальная компенсация (Федеральный закон о социальном обеспечении (das Bundesversor-gungsgesetz); социальная поддержка (Федеральный закон о поддержке образования (das Bundesausbildungsförderun-gsgesetz) [94].
И, на наш взгляд данное решение немецкого законодателя является продуманным, эффективным и дальновидным.
В условиях формирования в России социального государства необходимость кодификации социального законодательства не должна вызывать сомнений. Однако практических шагов в этом направлении пока не сделано, несмотря на то, что законодателю есть на что опираться, в частности на зарубежный опыт[95]. И даже на постсоветском пространстве СНГ такой опыт имеется, например, в Туркменистане. Однако в некоторых стран СНГ, в частности, в Казахстане проблема кодификации законодательства о социальном обеспечении стоит не менее остро, чем в РФ. Помимо этого в некоторых субъектах РФ приняты их собственные социальные кодексы (например, в г. Санкт-Петербурге). Не лишним будет и опыт, Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (МАСС), которой в 2003–2004 гг. под руководством А. Усса активно велась работа по подготовке проекта социального кодекса[96].
Как известно, законы должны приниматься для людей. То есть законодатель, подходя к нормотворческому оформлению той или иной отрасли права, должен ориентироваться на то, что в принимаемые им акты должны быть доступны не только юристам. Кодификация могла бы сделать столь важное для многих миллионов граждан нашей страны социальное законодательство доступным в форме, пусть и значительного по объему, но единого кодифицированного акта. Ситуация же, когда социальное законодательство непонятно большинству людей, хотя и адресовано в первую очередь им, нельзя считать нормальной[97].
В науке права социального обеспечения уже давно высказываются мнения о необходимости создания отраслевого кодекса. При рассмотрении перспектив кодификации отрасли права социального обеспечения необходимо решить две основные проблемы.
Во-первых, необходимо выбрать один из двух основных пути, по которым может пойти законодатель при составлении такого кодекса. А именно:
1) либо провести поэтапную систематизацию источников права социального обеспечения по отдельным видам социального обеспечения;
2) либо провести единую отраслевую кодификацию законодательства о социальном обеспечении в форме федерального кодекса социального обеспечения, позволяющей совместить оптимальную централизацию правового регулирования с правовой определенностью и прямым действием отраслевых норм.
Можно говорить и о необходимости до принятия КСО РФ разработать Концепцию кодификации законодательства о социальном обеспечении, которая определит ее направления, цели, принципы, сроки осуществления каждого этапа[98].
Во-вторых, необходимо определиться, какой из критериев (отраслевой или комплексный) должен быть положен в основу кодификации законодательства о социальном обеспечении[99]. Если в результате отраслевой кодификации создается сводный акт, объединяющий все основные институты соответствующей одной отрасли права, то в результате комплексной (межотраслевой) кодификации предметом сводного акта становятся нормы различных отраслей права. При этом при выборе законодателем комплексного критерия, мы можем говорить о создании кодекса, охватывающего более широкий круг вопросов – социального кодекса, а не кодекса социального обеспечения[100].
Законодатель положил в основу многих российских кодексов (например, УК) отраслевой критерий. Это придает отрасли права цельность и позволяет закрепить ее структуру. Однако, используется и иной критерий – комплексный. В настоящее время комплексной (межотраслевой) кодификацией охвачено, например, водное, лесное, градостроительное законодательство[101].
Следует отметить, что в жизни проблематично выделить какую-либо группу отношений, регулируемых нормами только одной отрасли права. Например, применительно к праву социального обеспечения, в отношениях по обязательному социальному страхованию задействованы нормы права социального обеспечения, административного, трудового и финансового права[102]. Поэтому основными причинами принятия законодательных актов комплексного (межотраслевого) характера можно считать: 1) необходимость упорядочения правового регулирования; 2) удобство правоприменения в конкретной области общественных отношений. При этом, издание актов комплексной кодификации не препятствует дальнейшему развитию классической отраслевой кодификации законодательства. Комплексные образования, хотя и представляют собой довольно прочные правовые общности, являются вторичной структурой, которая наслаивается на главную – отраслевую.