Файл: Публичная власть (Основные характеристики публичной власти).pdf
Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 568
Скачиваний: 2
Основополагающие начала местного самоуправления, содержащиеся в Конституции, получили дальнейшее развитие в Федеральных законах от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 с одинаковым названием «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ-154 и Ф3-131).
К сожалению, ни Конституция, ни федеральные законы не содержат определения общих принципов организации местного самоуправления2. Принцип необходимо рассматривать как «основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки и т.п.»3. В Ф3-131 законодатель регламентирует частные вопросы, связанные с функционированием местной власти. Можно согласиться с точкой зрения Хабибуллина А.Р. о том, что органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения, сообразуясь с интересами Федерации и субъектов Федерации, а органы государственной власти должны разделять ответственность за качество и эффективность вопросов местного значения. Исходя из смысла пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции4, Российская Федерация совместно с субъектами должна установить общие принципы организации системы органов публичной власти (системы органов государственной власти и местного самоуправления).
Исходя из анализа содержания Ф3-131 и ФЗ-184, можно сделать вывод о том, что данными актами регулируются не общие принципы организации публичной власти, а конкретные вопросы организации и функционирования органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. По мнению Айбазова Р.У., «федеральный уровень государственных органов совершенствуется по-своему, каждый субъектный - по-своему, органы местного самоуправления тоже делают все по своему усмотрению. В результате налицо много дублирующих, параллельных, не согласованных между собой органов5. Принятие федерального закона, регулирующего общие принципы организации системы органов публичной власти, разрешило бы многие проблемы. При этом вопросы конкретной организации системы публичной власти в субъектах Российской Федерации должны решаться региональными законами «Об организации государственной власти в субъекте Федерации» и «О местном самоуправлении в субъекте Федерации».
Необходимо также разграничить полномочия субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в правовом регулировании местного самоуправления. В этом случае многие вопросы организации муниципальной власти можно было бы решать в Уставах конкретных муниципальных образований.
После принятия Ф3-131 государством принимаются активные меры по повышению эффективности функционирования местного самоуправления, приближению местной публичной власти к населению посредством совершенствования территориальной организации муниципальной власти, оптимизации разграничения вопросов местного значения между муниципальными районами и муниципальными поселениями, перераспределения
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - Москва: Проспект. - 2013. - С. 266.
2 Хабибуллин А.Р. Самостоятельность и взаимодействие - общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации//Юрист. - 2007. - № 9. - С. 57-60.
3 Ожегов С.И. Словарь русского языка//Советская энциклопедия. - Москва. - 1970. - С. 586.
4 Конституция Российской Федерации//Омега-Л. - Москва. - 2012. - С. 22.
5 Айбазов Р.У. Конституция и управление федеративным строительством России в условиях глобализации. -Москва. - 2005. - С. 192.
полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Несмотря на то, что в данной сфере проведена масштабная работа, процесс совершенствования системы местного самоуправления в Российской Федерации нельзя считать завершенным. В настоящее время в сфере местного самоуправления существует ряд проблем, которые требуют поэтапного и длительного решения: недостаточность собственных доходов местных бюджетов, слабая подготовка управленческих кадров для эффективного муниципального управления, потеря непосредственной связи населения с исполнительной властью в связи со снижением роли представительных органов, ослабление общественного контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года Президент Российской Федерации обозначил задачу уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах, отметив при этом, что местная власть должна быть устроена так, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой»1.
Законодательное оформление нового этапа муниципального строительства в России было осуществлено в 2014 году с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Ф3-131, а также Федерального закона от 23 июня 2014 года № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральных законов от 29 ноября 2014 года № 382-Ф3 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» и № З8З-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». В 2015 году был принят Федеральный закон от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Основной целью указанных выше изменений в законодательстве определено существенное повышение роли субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления на своих территориях. Субъектам Федерации предоставлено право своими законами создавать новые виды муниципальных образований: городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. Также региональными законами возможно перераспределение полномочий органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъектов Федерации. Учитывая тот факт, что одним из основных принципов организации местного самоуправления является самостоятельность, предоставление субъектам Федерации права перераспределять полномочия по вопросам местного значения без учета мнения населения и органов местного самоуправления можно рассматривать как нарушение конституционных принципов организации публичной власти2.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года «Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию».
2 Например, в Законе Орловской области от 10 ноября 2014 г. № 1686-ОЗ «О перераспределении полномочий
При применении указанного выше федерального закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления будет необходимо решить ряд проблем:
- кто и каким образом будет осуществлять контроль за реализацией перераспределенных полномочий, если учитывать тот факт, что вопросы местного значения, по которым перераспределены полномочия, остаются в ведении муниципальных образований;
- соотнесение рассматриваемого института с нормами статьи 75 Ф3-131 «Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти»;
- насколько практика «точечного» совершенствования норм федеральных законов, регулирующих местное самоуправление, соответствует смыслу пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции, так как предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации является «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления»1.
Необходимо отметить, что в результате последних изменений законодательства о местном самоуправлении произошло снижение роли представительных органов местного самоуправления. Практически отсутствуют аппараты представительных органов местного самоуправления; организационное, правовое обеспечение деятельности этих органов осуществляют организационные отделы местных администраций. В муниципальных образованиях фактически отсутствуют депутаты, работающие на постоянной, профессиональной основе. Указанные выше обстоятельства не позволяют представительным органам местного самоуправления осуществлять полноценную нормотворческую деятельность по решению вопросов местного значения, реализовывать контрольные функции по отношению к исполнительным органам местного самоуправления. Можно сделать вывод о большой зависимости представительных органов местного самоуправления от исполнительной власти.
Представляется важной точка зрения Авакьяна С.А. о том, что «муниципальное строительство своими главными целями должно видеть не только и не столько укрепление власти ..., муниципальная власть должна действовать «по принципу реализации своих четких функций» и «не должна претендовать на то, что только она в состоянии лучше других управлять». Своей главной целью органы местного самоуправления должны ставить решение конкретных проблем населения муниципальных образований, взаимодействуя в решении вопросов местного значения и не подавляя друг друга.
При сравнении нормативной модели отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, закрепленной федеральным законодательством, с реальным состоянием этих отношений можно констатировать тот факт, что у субъектов Российской Федерации появилась проблема со «встраиванием» местного самоуправления в систему государственной власти. Поиск модели взаимоотношений сводится к выбору из двух вариантов: управление местным самоуправлением через законы или через прямое администрирование. Наличие нормы о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»2, заставляет органы государственной власти субъектов Российской Федерации искать новые варианты решений. Так, в последние годы в
между органами местного самоуправления муниципальных образований Орловской области и органами государственной власти Орловской области» предусмотрен учет мнения органов местного самоуправления при реализации перераспределенных полномочий.
1 Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 3. - С. 11-12.
2 Конституция Российской Федерации//Омега-Л. - Москва. - 2012. - С. 5.
арсенале «средств воздействия» субъектов Федерации на местное самоуправление появился новый вид правового документа - поручение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Данный вид документа отсутствует в перечне правовых актов субъектов Федерации, но поручение оформляется на официальном бланке, регистрируется, ставится на контроль и направляется в муниципальные образования. При этом документ не попадает в поле зрения надзорных и контрольных органов. Данная система распространяется на отношения муниципального района с муниципальными поселениями, расположенными на его территории. Практика показывает, что муниципальные районы и муниципальные поселения вынуждены исполнять поручения, которые им даются «сверху». Решение вопросов местного значения откладывается, что наносит прямой ущерб населению муниципальных образований.
До настоящего времени остается неурегулированным статус выборных должностных лиц местного самоуправления, что порождает различные подходы к этому вопросу на местах1. Представляется, что выборные должностные лица местного самоуправления должны иметь денежное содержание, зависящее от численности населения муниципального образования, а рамки этого содержания должны быть установлены законом субъекта Федерации.
Представляется сомнительной ситуация, при которой в федеральном законодательстве установлены диспозитивные нормы, регулирующие чины (квалификационные разряды) муниципальных служащих. В некоторых субъектах Российской Федерации из законов субъектов Федерации о муниципальной службе изъяты нормы, устанавливающие наличие квалификационных разрядов муниципальных служащих2.
Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что основными проблемами местного самоуправления являются недостаточность финансовых ресурсов для реализации полномочий органов местного самоуправления, порождающая зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти; недостаточное кадровое обеспечение муниципальных образований; снижение роли представительных органов местного самоуправления.
В целом приведенные примеры убедительно свидетельствуют, что как только публичный интерес объективируется правом (а предметом правовых исследований может быть только объективированный правом интерес, в иных случаях это объект изучения других наук: социологии, политологии и т.д.), он становится общим для всей системы публичной власти, и баланс этих интересов основан на принципе внутреннего непротиворечия. Это особенно верно применительно к уровню местного самоуправления: ст. 76 Конституции России допускает противоречия федеральных законов и законов субъектов, и в ряде случаев в ситуации противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта (т.е. допустимо смещение баланса публичного интереса в сторону региона).
Однако в отношении местного самоуправления нет ни одной подобной предпосылки: ст. 43 Федерального закона№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает систему муниципальных правовых актов во главе с уставом муниципального образования: ч. 2 ст. 43 содержит положение о том, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.