Файл: Публичная власть (Основные характеристики публичной власти).pdf
Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 562
Скачиваний: 2
себя внимание то, что, несмотря на свою организационно-правовую форму (коммерческой организации), управляющая компания наделяется законодателем публично-властными полномочиями, причем приоритетными по отношению к полномочиям региональных и муниципальных органов публичной власти. Согласно ст. 23 Федерального закона № 473-Ф3 полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на территории опережающего социально-экономического развития осуществляются в соответствии с действующим законодательством, за исключением полномочий, отнесенных указанным законом к компетенции уполномоченного федерального органа или управляющей компании, а ст. 21 Закона прямо предписывает, что в случае если в границы территории опережающего социально-экономического развития входит городское или сельское поселение, то управляющая компания осуществляет некоторые функции в отношении такого поселения (в частности, обеспечение функционирования объектов инфраструктуры, предоставление государственных и муниципальных услуг) на основании соглашения о передаче полномочий, заключенного между уполномоченным федеральным органом, управляющей компанией и соответствующим органом местного самоуправления. Представители управляющей компании в обязательном порядке входят и в коллегиальный орган — наблюдательный совет территории опережающего социально-экономического развития, наряду с представителями федерального, регионального и муниципального органов публичной власти (ст. 6 Федерального закона № 473-ФЗ).
Несмотря на известную логику отмеченной схемы (апробированной ранее на примере инновационного центра «Сколково»), представляется нецелесообразным очевидное (и в значительной степени механическое) смешение функций и полномочий органов публичной власти различных уровней и хозяйствующего субъекта. Акционерное общество даже со стопроцентным государственным участием все равно остается хозяйствующим субъектом, коммерческой организацией с известными квалифицирующими признаками (имущественная обособленность, самостоятельная имущественная ответственность, извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и пр.). Видимо, хозяйствующий субъект может и должен управлять производ-
ством, инвестициями, капиталовложениями, логистикой, предпринимательскими рисками, корпоративными отношениями, земельными участками и т.п., а управлять населенной территорией все-таки должны органы публичной власти, связанные своим социальным предназначением (именно на это ориентируют законодателя классические постулаты теории государства, теории публичной власти, теории компетенции и др.).
Для специального государственного управления на определенных территориях в арсенале государства имеется институт территориальных органов федеральных и региональных органов исполнительной власти, а для разнопланового взаимодействия с представителями бизнеса существуют различные организационно-правовые формы юридических лиц (в том числе с участием публично-правовых образований) и типы договорных связей (в том числе публично-частного характера).
На фоне сказанного заметим, что закон о свободном порте Владивосток закрепляет уже более логичную и традиционную схему государственного управления в специальной административно-территориальной единице, при которой определяющая роль принадлежит именно органам государственной власти (а возглавляет наблюдательный совет — коллегиальный орган управления территорией свободного порта — заместитель Председателя Правительства РФ). В законодательных нормах не просматривается явно выраженного произвольного ограничения компетенции региональных и муниципальных органов власти, руководитель управляющей компании является лишь одним из членов наблюдательного совета, при этом управляющая компания может наделяться отдельными властными полномочиями по соглашению с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (видимо, и данное соглашение следует отнести к новым типам публично-правовых договоров в современной России), однако эти полномочия вполне соответствуют природе управляющей компании как хозяйствующего субъекта и не вторгаются в компетенцию других органов публичной власти (ст. 8 Федерального закона № 212-ФЗ).
Рассмотренные схемы организации специального пространственного властвования являются иллюстрацией того, что в Российской Федерации на одной и той же территории могут одновременно функционировать различные
(с точки зрения «уровневой принадлежности») властные институты. Есть и другие примеры. Так, в субъектах РФ, наряду с собственными региональными органами государственной власти, функционируют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. В муниципальных образованиях нередко параллельно существуют органы местного самоуправления и государственные органы, созданные в рамках административно-территориальных единиц (причем границы таких единиц и муниципальных образований могут как совпадать (в районах «старой Москвы» осуществляется и местное самоуправление, и государственное управление), так и не совпадать — административно-территориальные единицы могут быть крупнее муниципальных образований (административные округа в Москве территориально охватывают несколько муниципальных образований), но и муниципальные образования могут быть крупнее административных единиц (часто городские округа имеют внутригородские административно-территориальные единицы, в которых функционируют структуры государственных органов управления образованием, здравоохранением, МВД, МЧС России, налоговой службы и т.п.)14. Отмеченный аспект может быть «осложнен» и международным элементом — на территорию РФ распространяется юрисдикция наднациональных органов межгосударственных объединений, участницей которых является Россия (Евразийского экономического союза (ЕАЭС), Таможенного союза ЕАЭС, ОДКБ и др.), а некоторые субъекты РФ и муниципальные образования являются составными элементами еврорегионов, образуемых в русле интеграционной политики ЕС15.
Большинство из обозначенных выше факторов актуализируют проблему экстерриториальной компетенции в российском механизме власти. Так, если в административно-управленческих образованиях (различного рода округах) функционируют территориальные структуры (органы) органов власти более высокого уровня, основной функцией которых является обеспечение взаимодействия этих властных институтов с органами власти более низкого уровня (в рамках данной функции и определяется компетенция соответствующих окружных структур), то имеет место образование нового звена в межуровневой системе публичного управления. Как правило, на окружном уровне создаются территориальные структуры органов исполнительной власти (как общей, так и специальной, отраслевой компетенции): полномочные представители Президента РФ и их аппараты; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (которые территориально также могут охватывать пространство нескольких субъектов РФ; такое имеет место, в частности, в системе МЧС России, МВД России, Министерства обороны РФ); территориальные органы органов исполнительной власти субъектов РФ (префектуры административных округов и управы районов в г. Москве, администрации управленческих округов Свердловской области, окружные органы управления образованием Самарской, Кировской областей и т.п.). Однако могут создаваться и окружные структуры иных государственных органов, в частности прокуратуры (речь здесь идет не только о прокуратурах федеральных округов, но и о других звеньях системы прокуратуры в Российской Федерации, например, в Москве функционируют проку-
14 После внесения очередных изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в мае 2014 г. предусмотрена возможность придания внутригородским районам статуса муниципальных образований (Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2770), однако это возможно исключительно по усмотрению субъектов РФ в соответствии с принимаемыми региональными законами, следовательно, и обозначенная схема продолжает иметь место в российской модели территориальной организации публичной власти.
15 Мы пока не находим ярких фактических и аналитических иллюстраций сколько-нибудь значимых достоинств участия российских территорий в еврорегионах, что не означает нецелесообразности подобного участия и соответствующих научных исследований (см.: Чернов С. Н. Правовые основы парадипломатии европейских и российских регионов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 10).
ратуры административных округов, районные прокуратуры де-факто могут быть межрайонными (как в той же Москве), специализированные прокуратуры (транспортная, военная) всегда межтерриториальны и т.д.)16.
Нормативно может закрепляться и иной подход. Так, в п. 2 ст. 1 Закона Свердловской области от 23.06.1997 № 38-03 «О Северном управленческом округе»17 специально подчеркнуто, что самостоятельный уровень государственного управления и самостоятельная система исполнительных органов государственной власти в округе не образуются, а действующие на территории округа территориальные отраслевые и межотраслевые исполнительные органы государственной власти Свердловской области входят в областную структуру исполнительной власти, возглавляемую губернатором области. Стремление областного законодателя подчеркнуть принцип единства государственной власти заслуживает поддержки, но нормативное закрепление видения уровней публичного управления порождает некоторые вопросы. Ведь та или иная система государственных органов (в том числе образующая ветвь государственной власти) может иметь несколько уровней функционирования, и выделение дополнительного уровня властвования призвано обеспечить приближение властных институтов к населению и к органам публичной власти более низкого уровня, повышение устойчивости и эффективности системы управления (что, в свою очередь, отнюдь не означает непременного формирования некой самостоятельной системы органов власти). В компетенции администрации управленческих округов Свердловской области (которые являются территориальными межотраслевыми исполнительными органами государственной власти области) и их единоличных руководителей — управляющих просматривается административно-координационная функция в отношениях как с территориальными органами исполнительной
власти области, так и с органами местного самоуправления (для взаимодействия с органами местного самоуправления муниципальных образований и руководителями организаций, расположенных в пределах границ округа, при администрации округа могут создаваться общественные советы руководителей органов местного самоуправления и руководителей организаций).
Представляется, что и федеральные округа (в масштабах общенациональной системы), и административные (управленческие) округа (в масштабах региональных систем) образуют самостоятельный уровень государственного управления (без непременного учреждения самостоятельной (относительно самостоятельной) системы органов государственной власти). Примечательно, что административные округа в некоторых субъектах РФ были образованы намного раньше учреждения федеральных округов (10 административных округов в «старой Москве» — в 1991 г., управленческие округа в Свердловской области — в 1997 г.), что дает основание для предположения о возможном заимствовании федеральным центром регионального управленческого опыта.
Принципиально иной аспект экстерриториальной компетенции имеет место при образовании объединенной администрации муниципального района и поселения — административного центра данного района. При использовании такой, предусмотренной законодательно, схемы организации муниципальной власти администрация района одновременно исполняет полномочия и администрации поселения (абз. 3 п. 2 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»18). Однако районная администрация не просто устраняет поселенческую администрацию из системы органов местного самоуправления поселения, «забирая» себе полномочия последней — подобная
16 Известная межтерриториальность имеет место и в конфигурации судебной системы — в частности, окружные и апелляционные арбитражные суды юрисдикционно охватывают территории нескольких субъектов РФ, а районные суды — нескольких административно-территориальных единиц местного уровня. Однако основной функциональный замысел такого подхода видится не в обеспечении эффективности государственного управления, а в обеспечении независимости суда (в том числе от региональных и местных властей) и решении организационно-процессуальных вопросов функционирования судебной власти.
17 Собрание законодательства Свердловской области. 1997. № 6. Ст. 975.
18 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
схема реализуема исключительно при условии включения соответствующих положений в уставы обоих муниципальных образований (района и поселения). Следовательно, юрисдикция районной администрации на территорию административного центра распространяется не вследствие ее (администрации) исключительного волеизъявления, одностороннего управленческого решения — для полной передачи исполнительно-распорядительных полномочий местной администрации поселения органу местного самоуправления более высокого уровня необходима в конечном счете воля населения административного центра района (выраженная непосредственно или через представительный орган — в зависимости от способа принятия устава).