Файл: Публичная власть (Основные характеристики публичной власти).pdf
Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 567
Скачиваний: 2
В то же время и поселенческая администрация не вправе в одностороннем порядке устраниться от исполнения своих обширных полномочий, «отдав» их местной администрации района — соответствующее положение должно быть предусмотрено и в уставе муниципального района. Иными словами, в основе экстерриториальной компетенции районной администрации лежит согласованная воля населения двух муниципальных образований — муниципального района и поселения — административного центра этого района, выраженная, однако, не посредством заключения двустороннего договора (соглашения), а посредством нормативного закрепления соответствующих положений в уставах муниципальных образований. Заметим, во-первых, что передача (делегирование) отдельных полномочий органов местного самоуправления возможна лишь на основе соглашений в рамках межмуниципального сотрудничества, а во-вторых, полная, нормативно закрепленная передача полномочий исполнительно-распорядительного органа возможна только применительно к одному поселению — административному центру муниципального района (другие поселения этого же района в подобной схеме участвовать не могут).
Таким образом, рассмотренная ситуация в значительной степени уникальна, однако она порождает и ряд доктринальных и практических проблем. Городское или сельское поселение, являющееся административным центром муниципального района, сохраняет свой статус самостоятельного муниципального образования со своей системой органов местного самоуправления, однако все (!) исполнительно-распорядительные полномочия (а именно
через эти полномочия прежде всего и решаются вопросы местного значения, актуальные и понятные населению) не осуществляются поселенческими органами местного самоуправления. Возникает вопрос о компетенционном взаимоотношении (включая вопросы подконтрольности и подотчетности) органов местного самоуправления поселения (представительного органа, главы поселения, контрольно-счетного органа и др.) с местной администрацией муниципального района в части исполнения последней полномочий местной администрации поселения. Бюджет поселения принимается представительным органом поселения, им же осуществляется контроль за исполнением бюджета (в том числе посредством учреждаемого контрольно-счетного органа), представительный орган поселения издает нормативные акты, подписываемые главой поселения и действующие на территории поселения. Возникает вопрос, в какой мере местная администрация муниципального района, на которую возложено исполнение полномочий местной администрации поселения — административного центра этого района, связана муниципальными правовыми актами поселения, в какой степени и в каких формах она включена в систему сдержек и противовесов в отношениях органов местного самоуправления поселенческого уровня?
В целях снижения коллизионности в рассмотренном срезе властеотношений могут быть предложены следующие варианты. Первый — не предоставлять городским и сельским поселениям, являющимся административными центрами муниципальных образований, статус самостоятельных муниципальных образований. В этом случае конституционное право населения административного центра района на местное самоуправление будет реализовываться через участие в районном референдуме, в формировании органов местного самоуправления муниципального района, в публичных слушаниях, собраниях и конференциях граждан, опросах, через территориальное общественное самоуправление и т.п., а также через органы местного самоуправления района (которые, заметим, для населения административного центра максимально доступны в сравнении с транспортной, а тем более пешеходной доступностью для жителей других поселений этого района). Административный центр муниципального района при таком подходе станет внутримуниципальным образованием, крупным населенным пунктом,
управляемым районными органами местного самоуправления (в структуре которых, и прежде всего — в структуре местной администрации, могут быть предусмотрены специальные подразделения для муниципального управления на территории административного центра).
Второй вариант — сохранив статус самостоятельного муниципального образования за поселением, являющимся административным центром муниципального района (все-таки сложно отрицать, что у населения административного центра есть признаки территориального публичного коллектива, организованного в границах соответствующего поселения), предусмотреть возможность осуществления районными органами местного самоуправления не только исполнительно-распорядительных, но и иных полномочий в интересах населения административного центра. В частности, депутаты представительного органа муниципального района, избранные от административного центра (а это, как правило, самое крупное и населенное муниципальное образование в районе), могли бы образовать некий «малый совет» (депутацию), выполняющий полномочия представительного органа поселения — административного центра района (при этом указанные депутаты, естественно, сохраняют право решающего голоса и при решении общерайонных вопросов на заседаниях «большого совета»). Один из заместителей главы муниципального района мог бы курировать реализацию вопросов местного значения на территории административного центра; администрация поселения могла бы быть структурным территориальным подразделением местной администрации муниципального района. Аналогия подобной конфигурации исполнительной власти имеется на региональном уровне. Так, в структуре исполнительных органов государственной власти Забайкальского края образуется специальный координирующий исполнительный орган по территории Агинского Бурятского округа, руководитель которого одновременно является заместителем председателя Правительства (п. 2 ст. 106 Устава Забайкальского края)19. В рамках данного варианта возможен и иной подход: представительный орган муниципального района в определенные дни (к примеру, один раз в неделю, в месяц и т.п.) «работает» в качестве
представительного органа поселения — административного центра района, принимает решения по вопросам местного значения этого поселения. Подобный подход реализуется на региональном уровне в некоторых европейских федерациях, в которых субъекты федерации (земли) одновременно являются городами — Берлин, Вена.
Однако при реализации подобной схемы на муниципальном уровне есть серьезный нюанс — депутаты представительного органа муниципального района, избранные от других поселений, не заинтересованы непосредственно в решении проблем административного центра; поэтому схема с выделением малого совета в данном варианте представляется более предпочтительной. Образование контрольно-счетного органа поселения представляется не обязательным, тем более что и п. 11 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»20 допускает возможность заключения соглашений между представительными органами муниципальных районов и представительными органами поселений, входящих в состав этого района, о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.
Третий вариант — не создавать органы местного самоуправления в муниципальном районе. При данном подходе в районе, являющемся административно-территориальной единицей, будет реализовываться концепция местного государственного управления, а местное самоуправление будет осуществляться на уровне поселений, т.е. на том низовом уровне, на котором в большей степени возможны самоорганизация населения и самоуправленческие начала в организации и функционировании власти. Во многих субъектах РФ уже учреждены и функционируют территориальные органы региональных органов государственной исполнительной власти в административно-территориальных единицах на уровне городов и районов, и при совпадении границ этих единиц с муниципальными образованиями (городскими округами и
19 Забайкальский рабочий. 2009. 18 февр.
20 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
муниципальными районами) неизбежно имеют место параллелизм и дублирование в конфигурации местной публичной власти, отсутствие у населения четкого представления о компетенции местных властей, повышается колли-зионность в системе публичной власти. Предлагаемый вариант позволит минимизировать указанные недостатки.
Мы отдаем отчет в том, что реализация любого из предлагаемых вариантов потребует серьезных (пакетных) изменений федерального законодательства (о местном самоуправлении, избирательного, бюджетного и др.) или же принятия нового закона о местном самоуправлении (в частности, в случае реализации концепции четкого нормативного закрепления сочетания местного самоуправления и местного государственного управления и ограниченности местного самоуправления лишь поселенческим уровнем). Так, если в поселении, являющемся административным центром муниципального района, не будет формироваться свой представительный орган и не будет избираться глава поселения, то формирование представительного органа района следует проводить исключительно путем прямых выборов, с тем чтобы не лишать население административного центра права на участие в формировании органов местного самоуправления и определять состав депутатов, избираемых от поселения (соответственно, необходимы конкретизирующие коррективы ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Если администрация муниципального района (или ее структурное подразделение) будет осуществлять все полномочия по решению вопросов местного значения на территории поселения — административного центра, то целесообразно законодательно закрепить положение о том, что в процедуре наделения полномочиями главы администрации (или его заместителя по вопросам административного центра, руководителя специального территориального органа, выполняющего функции и полномочия местной администра-
ции поселения — административного центра) либо в выработке условий и заключении контракта с главой администрации обязательно участие депутации от поселения (соответствующая конкретизация потребуется в ст. 37 Закона). Однако, как представляется, исключать возможность реализации в краткосрочной или долгосрочной перспективе доктринальных наработок в практике государственного и муниципального строительства в России вряд ли стоит.
Экстерриториальная компетенция имеет место при реализации законодательной возможности перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ21 (в частности, в Удмуртии, Забайкальском крае, Орловской и Ульяновской областях22). Предполагается, что такое перераспределение (с некоторыми законодательными ограничениями) должно осуществляться на региональном законодательном уровне, применительно ко всем однотипным муниципальным образованиям соответствующего субъекта РФ с не слишком частым пересмотром (срок перераспределения не может быть меньше срока полномочий регионального парламента). В известной степени можно вести речь об экстерриториальной компетенции и органов, учрежденных в рамках межрегиональных и межмуниципальных объединений (ассоциаций, союзов), однако сколько-нибудь реальными властными, управленческими, контрольно-надзорными полномочиями эти органы не обладают — их компетенция определяется правовой природой указанных органов, и речь главным образом идет о представительских, координационных, совещательных, консультативных, информационно-аналитических функциях и полномочиях.
Рассмотренные вопросы экстерриториальной компетенции в контексте межтерриториальных и внутритерриториальных аспектов организации публичной власти неизбежно имеют проявление и при анализе иных факторов, влияющих на территориальную организацию
21 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2014). Ст. 26.3.
22 Материалы к заседанию Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Вопросы законодательного регулирования участия населения в осуществлении местного самоуправления» (28 мая 2015 г.) // URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/.
публичной власти в государстве — экономических, социальных, этнических, культурно-религиозных, управленческих, глобализацион-но-интеграционных и др. Однако эти группы факторов заслуживают быть предметом самостоятельного научного анализа23.
Нам уже доводилось отмечать, что Н. А. Михалёва, как того требует этика ученого, постоянно ориентирует читателя своих трудов на
использование достойных работ коллег по научному сообществу и кафедральному коллективу24. Коллеги по кафедре, другие представители конституционно-правовой науки отвечают Надежде Александровне тем же25. Данная статья является одной из иллюстраций востребованности богатейшего творческого наследия известного отечественного государствоведа в работах ее коллег, последователей, учеников.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России начался очередной этап развития местного самоуправления в рамках Европейской хартии местного самоуправления. Концепция этого закона направлена на создание единой системы местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению.
Савин Валерий Иванович - кандидат юридических наук, профессор, председатель комитета по местному самоуправлению и Регламенту Орловского областного Совета народных депутатов, адрес: 302021, Россия, г.Орел, площадь Ленина, д. 1 e-mail: savin057@mail.ru
Понятие местного самоуправления было законодательно закреплено Законом СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Важнейшие исходные положения, определяющие организацию местного самоуправления, закреплены в Конституции Российской Федерации (далее - Конституция)1.