Файл: Понятие социального обеспечения (Концепция социальной защиты населения в Российской Федерации).pdf

Исходя из социально-алиментарного характера общественных отношений, входящих в предмет права социального обеспечения, автор данного параграфа в 80-е годы прошлого века определял метод названной отрасли права как метод социалыю-алимептарпых притязаний и предоставлений, означающий особое сочетание юридических приемов и способов воздействия (запретов, велений, дозволений и материальных предоставлений) на социалыю-обеспечи-тельиые отношения, которое (сочетание) обеспечивает осуществление бесплатного, безэквивалентного распределения материальных благ и услуг из фондов социального обеспечения на справедливой основе, без применения договорных начал, на принципах всеобщности, единства и дифференциации условий обеспечения, всесторонности, высокого уровня жизнеобеспечения самими трудящимися через органы государственного управления и общественные организации.

В настоящее время в связи к коренными преобразованиями, произошедшими в российском обществе, принятием нового законодательства в области социального обеспечения, построенного на иных подходах, давно апробированных и применяемых в законодательстве развитых капиталистических стран, было бы неправильным отстаивать концепцию социальной алимеитариости, в том числе и применительно к методу права социального обеспечения.

Тем более что большинство ученых в области права социального обеспечения ее не разделяют. Однако данной концепции в модернизированном ею виде сегодня придерживается Е. Е. Мачульская. Так, по мнению Е. Е. Мачульской, социальную алиментацию можно определить как способ предоставления материального обеспечения и услуг за счет централизованных внебюджетных фондов социального назначения или части бюджетных средств бесплатно для получателя, безэквивалентно, но нормирование с учетом трудового (страхового) стажа, или возмездно-неэквивалентно и, как правило, на недоговорной основе.

Позиция Е. Е. Мачульской в части определения метода права социального обеспечения как метода «социальной алиментации», как верно отмечают М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова, не согласуется с четко обозначившейся на данном этапе тенденцией в развитии российской системы социального обеспечения, в основу которой положено усиление страховых начал в социальном обеспечении работника и его семьи. Данная черта правового регулирования в определенной степени может быть признана характерной для государственного социального обеспечения человека как члена общества, но это лишь часть отношений, входящих в предмет нрава социального обеспечения.

Нужно отметить, что на данном этапе развития науки права социального обеспечения единых подходов к определению метода правового регулирования этой отрасли права среди ученых нет. Так, С. И. Кобзева, ссылаясь на положения общей теории права, под методом правового регулирования понимает совокупность приемов и способов, используемых законодателем для наиболее эффективного регулирования определенного комплекса общественных отношений. С таким общим подходом к данной правовой категории нельзя не согласиться. Другое дело, что приведенное определение не раскрывает специфики метода правового регулирования права социального обеспечения.

М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова полагают, что «метод права социального обеспечения — это совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению, специфика которых обусловлена распределительным характером этих отношений. Данная совокупность охватывает как общеправовые и межотраслевые приемы регулирования, так и приемы, специфичные для данной отрасли».

Приведенное определение само по себе особых возражений не вызывает, хотя, с нашей точки зрения, и нуждается в уточнении. Однако с чем нельзя согласиться, так это с утверждением названных ученых, что в правовом регулировании общественных отношений по социальному обеспечению граждан применяется императивно-диспозитивный метод, выражающийся в сочетании предписания с дозволением. Такой метод применяется при формировании прав и обязанностей субъектов права социального обеспечения в централизованном порядке на федеральном уровне.

По сути подобную позицию занимает в этом вопросе и Д. И. Рогачев.

Своеобразие метода правового регулирования права специального обеспечения может быть раскрыто при анализе основных его черт. В данном параграфе раскроем его главные особенности на примере правового положения субъектов социально-обеспечительных правоотношений. Исходные правовые позиции участников социально-обеспечительных отношений обусловлены прежде всего характером норм права социального обеспечения. Подавляющее большинство норм этой отрасли носят управомочивающий характер. Все они создают реальные предпосылки для реализации жизненно необходимых потребностей граждан в старости при нетрудоспособности (временной или постоянной), потере кормильца, безработице, бедности и т. д. посредством предоставления социального обеспечения или совершения действий, направленных па его осуществление. При этом законодателем используется разрешительное (на фоне диспозитивного приема) регулирование: сторонам правоотношений дозволяется только то, что прямо разрешено нормативными предписаниями в сфере социального обеспечения. Что касается запретов, то они не сформулированы в виде самостоятельных предписаний. Так, например, запрет нецелевого и нерационального использования средств на социальное обеспечение, запрет применения договора в качестве основания возникновения социально-обеспечительных правоотношений по общему правилу не обособлены, а «растворены», логически вытекают из содержания норм этой отрасли права.

В зависимости от того, какой интерес гражданина удовлетворяется в социально-обеспечительных правоотношениях, право — требование о назначении вида обеспечения, установление юридических фактов, рассмотрение споров и т. п. или право на получение пенсии, пособия, иного содержания, эти правоотношения подразделяются на две группы: процедурные и материальные. Каждая из них включает видовые правоотношения (пенсионные, по обеспечению пособиями, по назначению пенсий и т. д.).

Все материальные правоотношения права социального обеспечения, являющиеся прежде всего имущественными, могут быть отнесены к особому виду обязательственных правоотношений — социально-обязательственным правоотношениям недоговорного характера.

Следовательно, в праве социального обеспечения отсутствует автоматическое исполнение социальных обязательств, как это может происходить с обязательствами в других отраслях права. Социальные обязательства, основанные на законе, возникают, как правило, из сложных юридических фактических составов с трехзвенной структурой: правовые основания получения социального обеспечения, указанные в законе; волеизъявление лица, ими обладающего, решение соответствующего органа о назначении конкретного вида социального обеспечения.

Даже в правоотношения, в которых присутствует усмотрение органа материального обеспечения (например, в правоотношениях по оплате проезда в санаторий и обратно к месту жительства), рамки дозволенной меры усмотрения очерчены законом или вытекают из смысла закона. В указанных правоотношениях субъекты равны в реализации предоставленных им прав и обязанностей, поскольку между ними не устанавливаются отношения власти и подчинения. Физические лица в анализируемых правоотношениях всегда выступают право-притязающей стороной; органы материального обеспечения обязаны «отвечать» положительными действиями на притязание лица, обладающего правовыми основаниями получения конкретного вида социального обеспечения.

Отмечая это положение, некоторые ученые связывают с дозволением внутреннюю сущность метода права социального обеспечения как метода представительного, сформировавшегося на фоне дозволительного регулирования. Однако это не так. Метод права социального обеспечения не может быть сведен только к какому-либо одному юридическому приему. Дозволение — важный, но не единственный прием правового регулирования общественных отношений в социальном обеспечении. Таким образом, поведение обязанной стороны в социально-обеспечительных правоотношениях предопределено характером и содержанием притязания управомочивающего лица. Объем и пределы притязания последнего установлены законом. Необходимо также отметить, что, поскольку органы материального обеспечения осуществляют по поручению государства функцию персонифицированного распределения средств социального обеспечения, их правомерные действия урегулированы правом с использованием абсолютного обязы-вания. Для регулирования поведения физических лиц право использует такой прием, как дозволение. Гражданам предоставлена возможность по своему усмотрению притязать или нет на тот или иной вид социального обеспечения, обслуживания на условиях, установленных законом.

Следовательно, именно гражданину закон предоставляет свободу выбора вида социального обеспечения, на который он может притязать. У органов материального обеспечения такое право отсутствует.

Как правильно отмечает В. Ш. Шайхатдинов, «правомочия органа государственного управления настолько регламентированы государством, что он по существу в большинстве случаев не властен принимать какое-либо решение по своему усмотрению, даже избирать варианты решения». Свобода выбора варианта поведения гражданином в праве социального обеспечения установлена и в нормах о сроках реализации права на конкретный вид социального обеспечения и обслуживания. По характеру такие сроки делятся на относительно-неопределенные и абсолютно-определенные. Так, например, по общему правилу в пенсионном обеспечении закон не устанавливает срок для обращения за назначением пенсии тем гражданам, которые приобрели право на ее назначение.

Что касается соответствующих органов, то закон не только предоставляет им право решать, какой вид социального обеспечения назначить конкретному лицу, но и устанавливает абсолютные сроки для принятия решения о назначении (отказе в назначении) вида обеспечения, на который он притязает.

Поэтому если равенство сторон анализируемых правоотношений на стадии их возникновения сводить лишь к свободе выбора вариантов поведения субъектов, то в этом смысле равенство между субъектами социально-обеспечительных правоотношений отсутствует. Однако, обратившись к характеру возникающих прав и обязанностей сторон этих Правоотношений, и прежде всего материальных, мы увидим, что законодатель предопределил не только порядок назначения, но и порядок предоставления всех видов социального обеспечения и обслуживания (условия, размеры, правила выплаты, предоставления и т.д.) и тем самым исключил усмотрение (по общему правилу) в этих вопросах как со стороны органа материального обеспечения, так и со стороны трудящегося. Обе стороны обязаны выполнять указание закона. Равенство здесь проявляется в исполнении воли законодателя. Каждая из сторон социально-обеспечительных правоотношений сообразует свое поведение с предоставленной компетенцией (органы в сфере социального обеспечения) или содержанием видовой (иногда подвидовой) отраслевой правоспособности (гражданина).

Для характеристики такого равенства сторон скорее всего применим термин «автономное равенство, основанное на законе».

Юридическое равенство сторон социально-обеспечительных правоотношений не предполагает совпадения содержания прав и обязанностей. Во всех видах правоотношений стороны имеют различные права и обязанности, поскольку по отношению прежде всего к основным правам и обязанностям одна из сторон (орган материального обеспечения) выступает в качестве обязанной, а другая (как правило, гражданин) — управомочеиной. Подобная расстановка субъектов правоотношений характерна и подавляющему большинству гражданско-правовых отношений. Однако юридическое равенство сторон в гражданско-правовых отношениях основано на дозволительном регулировании, при котором стороны «в одинаковой мере наделены правовой инициативой и диспозитивности и располагают в принципе равной возможностью усмотрения относительно вступления или невступления в правовую связь, поднормативного регулирования отношений, распоряжения принадлежащими им субъективными правами». Кроме того, юридическое равенство субъектов гражданского права предопределено экономическим равенством отношений собственности, «которое состоит в наличии у обеих или всех сторон имущественно-распорядительной самостоятельности и в эквивалентно возмездном содержании этих отношений».

Юридическое равенство субъектов правоотношений в социальном обеспечении обусловлено разрешительным регулированием, при котором притязания гражданина и предоставления органа материального обеспечения детально регламентированы законом, что исключает усмотренческую позицию сторон как при назначении, так и выплате пенсий, пособий, предоставлении подавляющего большинства иных видов обеспечения.

В этом первое отличие юридического равенства сторон социально-обеспечительных правоотношений от равенства участников гражданско-правовых отношений. Второе существенное отличие коренится в разной экономической природе регулируемых общественных отношений этих отраслей права. Гражданское право регулирует прежде всего отношения собственности, которые в правоотношениях трансформируются в отношения имущественные и эквивалентно-возмездные. Нормы права социального обеспечения регулируют распределительные и перераспределительные отношения в связи с осуществлением социальной заботы (заботы всего общества) по обеспечению жизненно важных интересов: лиц, находящихся в послерабочем возрастном периоде, временно или постоянно нетрудоспособных; матери и ребенка; всех граждан страны.

§ 2.2. Система права социального обеспечения

Система права – это его внутреннее строение. Оно заключается в объединении огромного массива правовых норм в отдельные общности, называемые отраслью (подотраслью), институтом (подинститутом) права.

Основными критериями, без которых невозможно провести анализ ни одного структурного элемента как системы права в целом, так и отдельной его отрасли, являются предмет и метод правового регулирования. Именно указанные критерии положены в основу деления национальной правовой системы на отрасли права, представляющие собой совокупности правовых норм, которые регулируют специфическим методом определенный комплекс общественных отношений.

В свою очередь внутреннее строение каждой отрасли, закрепляющее ее структуру, обеспечивается объединением норм в соответствующие правовые институты. Правовой институт – это совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы. Нередко в институтах, объединяющих значительный массив правовых норм, возникает необходимость в выделении относительно самостоятельных их совокупностей, которые называются подинститутами.