Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (Государственная служба Российской Федерации: сущность и законодательное обеспечение).pdf

Это, безусловно, разумный подход, но вызывающий сомнения с позиции соответствия Конституции Российской Федерации. Установленные федеральным законом требования к образованию, необходимому для замещения должности государственной гражданской службы фактически расширяются подзаконным актом. Между тем такое регулирование в определенной степени носит ограничивающий характер, в частности оно ограничивает право на доступ к государственной службе. Однако, ограничения конституционных прав возможны только на основе федерального закона.

В этой связи мы полагаем необходимым внести изменения в статью 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», изложив часть треть данной статьи в следующей редакции: «В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего образования, соответствующего направлению деятельности».

Квалификационные требования к стажу гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки для федеральных гражданских служащих установлены Указом Президента РФ от 27.09.2005 № 1131^[24].

Следует обратить внимание, что помимо стажа непосредственно государственной службы может учитываться и стаж работы по специальности в должностях, не относящихся к должностям государственной службы. В данном случае много вопросов вызывает законодательный термин «работа по специальности». Возможно его двоякое истолкование: работа по специальности, полученной в образовательном учреждении или работа по специальности, соответствующей должности государственной гражданской службы. В законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное унифицированное определение понятия «специальность».

В специальной литературе под специальностью понимается род трудовой деятельности, требующий определенных знаний и трудовых навыков, приобретаемых путем профессионального образования или практического опыта. Таким образом, стаж работы по специальности рассматривается как стаж работы по отдельному роду трудовой деятельности, требующему определенных знаний и трудовых навыков, приобретаемых путем профессионального образования или практического опыта. Иными словами, такой буквальный подход требует учета именно того стажа работы, который соответствует специальности, указанной в документе об образовании. Между тем, это не всегда целесообразно.

---

Например, лицу, поступающему на должность категории «руководители» для эффективного исполнения своих обязанностей необходим опыт руководящей работы. Поэтому к работе по специальности в данном случае следовало бы отнести и должности руководителей, в том числе, в коммерческих организациях.

Нужно сказать, что в судебной практике подобная проблема возникала в отношении замещения должностей муниципальной службы.

Определение стажа работы по специальности должно осуществляться посредством сопоставления должностных обязанностей по должности гражданской службы, на которую претендует гражданин, с периодами его трудовой деятельности, в ходе которых им выполнялись функциональные обязанности, соответствующие обязанностям по должности гражданской службы.

Кроме того, нельзя не отметить, что согласно буквальной формулировке части 5 статьи 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указом Президента Российской Федерации должны быть установлены квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки. Между тем, соответствующий Указ Президента РФ термина «опыт работы» не содержит. В литературе отмечается, что понятие «опыт работы» законодателем точно не определено. Д. Каримов полагает, что в данное понятие можно включить выполнение работ (оказание услуг) на основании гражданско-правовых договоров, если они позволяют определить периоды их совершения (оказания), а, следовательно, определить и продолжительность такого опыта работы^[25].

Действительно, возникает парадоксальная ситуация: если гражданин работал по трудовому договору юрисконсультом в организации, то стаж его работы будет учитываться для замещения ряда должностей государственной службы, а если он осуществлял адвокатскую практику – нет. Поэтому, как нам представляется, необходимо законодательно определить какие виды деятельности могут учитываться при исчислении стажа, необходимого для замещения тех или иных должностей. Эту функцию целесообразно возложить непосредственно на органы государственной власти (представителя нанимателя) в порядке ведомственного нормотворчества.

Наконец, весьма непростым является вопрос о последствиях несоблюдения положений действующего законодательства, устанавливающего квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы.

---

Например, как быть, если гражданин все же был назначен на должность, но при этом не соответствует установленным квалификационным требованиям? Очевидно, что такой гражданин не может оставаться на должности государственной гражданской службы. Более того, сам акт назначения его на должность представляется неправомерным. Можно ли признать акт о назначении на должность гражданского служащего незаконным и отменить его решением государственного органа? Представляется, что ответ на данный вопрос должен быть отрицательным, поскольку это будет означать, что гражданин осуществлял свою служебную деятельность без каких-либо формальных оснований. В данной ситуации мы столкнемся с рядом неразрешимых проблем: как быть с выплаченным такому гражданскому служащему денежным содержанием, следует ли учитывать стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет и т.п.

Таким образом, если будет выявлен факт незаконного назначения на должность гражданской службы лица, не соответствующего квалификационным требованиям к этой должности, то единственным способом разрешения такой ситуации является расторжение с ним служебного контракта. Однако, как известно, служебный контракт может быть расторгнут только в случаях прямо предусмотренных законом. Такого основания как «несоответствие квалификационным требованиям» закон не содержит. Как показывает практика, единственным вариантом расторжения служебного контракта в данном случае является п. 11 статьи 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: нарушение установленных настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы (статья 40 Закона). Согласно положениям статьи 40 служебный контракт прекращается вследствие нарушения установленных федеральными законами обязательных правил его заключения, если нарушение этих правил исключает возможность продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы и прохождения гражданской службы в случае:

1) заключения служебного контракта в нарушение вступившего в законную силу приговора суда о лишении лица права занимать определенные должности гражданской службы или заниматься определенной деятельностью;

2) заключения служебного контракта на исполнение должностных обязанностей, противопоказанных лицу по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением;

---

3) отсутствия у лица соответствующего документа об образовании и о квалификации, если исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний в соответствии с федеральным законом или иным нормативным правовым актом;

4) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

Однако и при применении данных норм возникает, по меньшей мере, две проблемы. Первая связана с тем, что расторгнуть служебный контракт вследствие нарушения обязательных правил его заключения возможно только в том случае, если такие правила предусмотрены непосредственно федеральным законом, но не подзаконным актом.

В пункте 4 статьи 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в качестве основания увольнения прямо называется отсутствие у лица соответствующего документа об образовании и о квалификации, если исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний не только в соответствии с федеральным законом, но и иным нормативно-правовым актом. Однако речь здесь идет исключительно об образовании, квалификации. Квалификационные требования к стажу работы установлены Указом Президента Российской Федерации, а к профессиональным знаниям и навыкам - нормативным актом государственного органа. В случае назначения на должность гражданина, не соответствующего этим квалификационным требованиям, увольнение его по п. 11 статьи 33 Закона будет неправомерным.

Другая проблема связана с тем, что расторжение служебного контракта по данному основанию допускается только в том случае, если нарушение обязательных правил его заключения исключает возможность продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы. В случае судебного обжалования увольнения именно представитель нанимателя должен будет доказать этот факт. Например, гражданский служащий был назначен на должность, не имея необходимого стажа для ее замещения, однако, на момент выявления этого факта его стаж уже пришел в соответствие с требованиями.

Представляется, что в таком случае с ним уже нельзя будет расторгнуть служебный контракт, несмотря на то, что он был заключен неправомерно.

Разумеется, говорить о какой-либо определенности судебной практики при разрешении дел подобного рода не приходится. Зачастую суды, исходя из формального требования отсутствия необходимого образования, принимают прямо противоположные решения. Между тем, как нам представляется, следует согласиться с мнением М. В. Преснякова, что «доступ» к государственной службе следует понимать не как процесс поступления на службу, а скорее как состояние. Иначе говоря, это право будет нарушено не только в случае незаконного отказа в приеме на государственную службу, но и при неправомерном увольнении с государственной службы^[26]. В этой связи незаконное или необоснованное увольнение с государственной службы можно и нужно рассматривать как нарушение права равного доступа к государственной службе.

---

Ввиду того, что применение статьи 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не позволяет говорить о наличии единообразного подхода, нам представляется целесообразным включить в статью 33 Закона специальное основание увольнения гражданского служащего – «в связи с несоответствием лица установленным квалификационным требованиям».

Таким образом, анализ требований к лицам, поступающим на государственную службу позволяет сделать вывод, что существующие требования к лицам, поступающим на государственную службу можно классифицировать следующим образом:

Базовые квалификационные требования – требования к претенденту (гражданскому служащему), соответствие которым необходимо для исполнения должностных обязанностей вне зависимости от направления профессиональной служебной деятельности и специализации по направлению деятельности.

Функциональные квалификационные требования – требования к претенденту (гражданскому служащему), соответствие которым необходимо для исполнения должностных обязанностей по направлению деятельности и специализации по направлению деятельности. Функциональные квалификационные требования устанавливаются по направлениям деятельности, осуществляемым в государственном органе, специализациям по указанным направлениям, категориям и группам должностей гражданской службы. Функциональные квалификационные требования включают требования к специальности (направлению подготовки) профессионального образования и при необходимости специализации профессионального образования, стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Специальные квалификационные требования – включаемые в должностной регламент гражданского служащего детализированные требования к уровню и направлению подготовки (специальности), а также при необходимости специализации профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по конкретной должности гражданской службы.

---