Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (Государственная служба Российской Федерации: сущность и законодательное обеспечение).pdf

Принципы государственной службы Российской Федерации

Принципы государственной службы призваны отразить наиболее существенные стороны организации и функционирования государственной службы и системы государственных органов, а также определить содержание сложных взаимоотношений внутри этой системы

Принципы государственной службы можно определить, как главенствующие начала, посредством которых характеризуется правовое содержание, как всего института государственной службы, так и отдельных институтов комплексного правового образования. Принципы устанавливают наиболее важные закономерности системы организации и функционирования государственной службы, а также обуславливают значимость, закономерность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы. Необходимость принципов государственной службы обусловлена тем фактом, что отсутствие принципов породило бы элементы произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности в системе государственной службы.

Принципы государственной гражданской службы закреплены в Конституции РФ, Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». Данные принципы представляют собой исходную модель для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые определяют правовые механизмы их реализации. Построение принципов системно взаимосвязано. Каждый из принципов констатирует одну из закономерностей деятельности государственных органов и служащих. Но, тем не менее, лишь реализация данных принципов в комплексе даст эффективный результат, так как соблюдение одних способствует реализации других, и, напротив, нарушение какого-либо одного принципа отрицательно сказывается на выполнении всех остальных

Сравнительный анализ ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» позволяет сделать вывод, что данные нормативные акты закрепляют весьма схожие «наборы» принципов. Таким образом, грань между общими принципами и частными стирается, т.е. практически отсутствует разница между принципами института государственной службы, в общем, и принципами гражданского вида государственной службы. Исходя из этого, общими принципами могут быть названы: принцип федерализма и принцип открытости и доступности государственной службы общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. Остальной перечень принципов, закрепленных в ст. 3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» практически дословно дублируют в ст. 4 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Исходя из этого, можно заметить, что принципы собственно государственной гражданской службы, которые должны отражать ее специфику, роль и место в системе государственной службы, в действующем законодательстве не выделяются, таким образом, правовая ценность этой категории существенно снижается. Также имеет место быть определенная некорректность состава указанных принципов. Например, принцип открытости, который сомнительно рассматривать как общий принцип государственной службы: «говорить об открытости и доступности для общественного контроля правоохранительной, а уж тем более, военной службы, можно с определенной степенью условности»^[14]. На наш взгляд, этот принцип характерен только для института государственной гражданской службы, что требует внесения соответствующих изменений в оба исследуемых федеральных закона.

---

Принцип законности – важнейший принцип государственной гражданской службы, несомненно, является общим принципом государственной службы. Данный принцип реализуется в конкретных нормах, которые определяют как статус государственного гражданского служащего, так и порядок осуществления им своих функций.

«Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы» - общий принцип государственной службы, утвержденный Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». Такое определение данного принципа – явная законодательная ошибка. О единстве природы муниципальной и государственной служб можно говорить только применительно лишь к одному виду последней – гражданской службе. В.А. Козбаненко отметил, «совершенно очевидно, что нет единства военной и муниципальной службы, как нет единства между природой и правовым обеспечением муниципальной службы и публичной службой всех ее видов. Подобный взгляд распространим и на единство публично-правовой природы статуса государственных гражданских и муниципальных служащих»^[15].

Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Профессиональный характер деятельности – ведущий признак как государственной службы в целом, так и государственной гражданской службы. С этой точки зрения, государственная служба – система правоотношений между государственным служащим и государственным органом по профессиональному обеспечению выполнения полномочий данного органа государственной власти; содержание этих отношений обусловливает требования к качеству труда государственного служащего, с одной стороны, а с другой – к организации всей государственной службы.

Принцип стабильности представляет собой важнейшее условие нормального функционирования государственной службы в целом, так как воплощает в себе идею баланса интересов государственного служащего и публичных интересов: уверенность в «завтрашнем дне» - действенный стимул для работника к наиболее эффективному исполнению своих служебных обязанностей. А.Ф. Ноздрачев справедливо отмечает, «стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений»^[16].

Одна из главных задач государственной системы – преодоление коррупции в системе государственного управления; важнейшим условием здесь является принцип доступности информации о гражданской службе.

---

Указанный принцип характерен только для государственной гражданской службы, необходимо его закрепление в качестве специального в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; при этом закрепление этого принципа делает излишним указание на доступность сведений о гражданской службе в ст. 4 указанного закона, ибо это положение «перекрывается» более емким правилом открытости. Конечно, данные изменения не смогут полностью решить проблему обеспечения реальной открытости государственной гражданской службе: необходимо закрепление четких правовых форм раскрытия информации о деятельности государственных органов.

Таким образом, первая глава посвящена вопросам теоретико- правовых основ государственной службы. Проведенный анализ научной литературы и федерального законодательства о государственной службе и принципах государственной службы позволил сформулировать следующие выводы:

1. Определение сущности государственной службы изменялось с течением времени, в условиях современных состояний государственной системы. В настоящее время также нет единого подхода к пониманию сущности и понятия государственной службы. Представляется целесообразным ссылаться на терминологию ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ: Государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
2. Основу федерального законодательства составляют Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. В законодательстве подробно описаны различные вопросы, касающиеся государственной службы, однако есть аспекты, которые требуют доработки и уточнения.
3. Федеральное законодательство содержит исчерпывающий набор принципов государственной службы, но, тем не менее, следует также уточнить и подкорректировать некоторые моменты.

---

Глава 2. Требования к лицам, поступающим на государственную службу Российской Федерации

Конституцией Российской Федерации и отраслевым законодательством закрепляются специальные условия реализации права на доступ к государственной службе. Под условиями поступления на государственную службу имеются в виду фактические обстоятельства, имеющие юридическое значение, исключительно при наличии, которых и могут возникнуть государственно-служебные отношения^[17].

Закрепленные в конституциях подавляющего большинства развитых стран принципы равенства и равного доступа к государственной службе делают невозможным установление в качестве критерия отбора кандидатов пола или происхождения лица. Согласно базовому в данной сфере Закону о системе государственной службы в Российской Федерации условиями поступления на государственную службу являются:

- наличие российского гражданства;

- владение государственным языком;

- достижение возраста 18 лет;

- соответствие квалификационным требованиям к соответствующей должности государственной службы.

Как отмечает Н. М. Антонова, можно видеть, что не все эти условия поступления на государственную службу оправданы необходимостью доверять управление государственными делами лицам, имеющим профессиональную и фактическую пригодность к этому^[18]. В этой связи, само выделение различных групп условий поступления на службу в зависимости от их цели и функциональной направленности представляется нам весьма актуальным. По нашему мнению, можно говорить о двух группах условий поступления на государственную службу, которые характерны для большинства современных государств.

К первой группе можно отнести те условия, которые продиктованы политическими соображениями, требованиями лояльности государственного служащего. Например, это в полной мере относится к тому, что на государственную службу может быть принят только гражданин соответствующего государства. Это традиционное условие для поступления на государственную службу ранее было предусмотрено ст. 21 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»^[19]. Как правило, исключение здесь делается только в отношении военной службы, которую могут проходить и иностранные граждане.

Как отмечается в специальной литературе, исходя из того, что в своей служебной деятельности государственный служащий призван исполнять полномочия Российской Федерации - это требование к лицам, поступающим на государственную службу, представляется вполне обоснованным^[20]. В данном случае гражданство рассматривается как своего рода презумпция лояльности лица соответствующему государству. Как известно, гражданство представляет собой «устойчивую правовую связь» лица с государством, поэтому правом на участие в управлении делами государства (сколь бы ни было незначительным такое участие), наделяются только его граждане. То же самое можно сказать и о минимальном возрасте поступления на государственную гражданскую службу, который устанавливается законодателем как презумпция социальной зрелости кандидата. Между тем, известно, что указанная зрелость не гарантируется достижением определенного возраста в силу различных психофизиологических качеств индивидов. Оба этих условия объединяет то, что они выступают в качестве социально-политических презумпций способности лица надлежащим образом исполнять свои должностные обязанности. Несколько иной характер имеют условия владения государственным языком и соответствие квалификационным требованиям. Эти условия устанавливают определенные требования к личным и деловым качествам лица с целью, обеспечивающим возможности надлежащего исполнения ими своих профессиональных обязанностей. Они носят не предположительный, а индивидуально-конкретный характер. Лицо, не владеющее государственным языком, будет не в состоянии исполнять свои обязанности по должности государственной службы, поскольку государственный язык Российской Федерации подлежит обязательному использованию в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства^[21]. То же самое относится к квалификационным требованиям по соответствующей должности.

---

На сегодняшний день законодательно установлены квалификационные требования, связанные с реализацией права на доступ к государственной службе: к образованию лица, стажу его профессиональной деятельности и специальным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Так, согласно статье 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего образования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Заметим, что требование соответствия образования кандидата направлению деятельности государственного органа формально-юридически предъявляется только к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп, то есть, в отношении среднего профессионального образования. В число квалификационных требований к иным категориям и группам должностей входит наличие высшего образования, без какого-либо указания на профиль такого образования. Как нам представляется, такой подход законодателя не логичен в целом и не соответствует цели установления данного квалификационного требования. Наличие, например, высшего педагогического образования отнюдь не гарантирует, что лицо обладает необходимыми знаниями для замещения любой должности государственной гражданской службы.

Нужно сказать, что на практике профиль высшего профессионального образования рассматривается в качестве условия поступления на государственную гражданскую службу. Так, например, Приказом Минфина России от 15.06.2012 № 81н утверждены квалификационные требования, по отдельным должностям федеральных служб, находящихся в ведении Министерства финансов Российской Федерации, в число которых входит наличие высшего образования, соответствующего направлению деятельности^[22]. В Приказе Росфинмониторинга от 27.04.2012 № 143 в числе квалификационных требований называется высшее профессиональное образование по специальности, утверждаемой должностным регламентом в зависимости от направления деятельности^[23].

---