Файл: Становление института судебной контроля за решениями и действиями органов государственной власти и их должностных лиц.pdf

исходя из содержания норм КоАП РФ, можно заключить, что время пересылки жалобы, материалов дела не должно включаться в названные сроки; в рамках каждого названного срока можно вычленить общий и специальный сроки. Помимо указанных общих сроков специальными являются: при подаче жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1–5.25, 5.45–5.52 КоАП РФ, – пятидневный срок со дня вручения или получения копии постановления и их рассмотрение – в пятидневный срок. Специальные сроки предусмотрены также для процедуры обжалования постановления судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста: такая жалоба подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы и должна быть рассмотрена в течение суток с момента подачи жалобы. Однако последний срок установлен для тех случаев, когда лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает наказание, а если жалоба подана им после отбытия административного ареста, то срок ее рассмотрения общий – 10 дней со дня ее поступления в суд со всеми материалами; считаем не случайным различие в терминах, употребленных законодателем при установлении сроков процедуры обжалования: «сутки» и «дни». Очевидно, что когда употреблен термин «сутки», то имеется в виду календарный срок (включая рабочие, выходные непраздничные и праздничные дни), а когда – «дни», то – только рабочие дни. Такое объяснение приводит к выводу, что срок рассмотрения жалобы в судах при пятидневной рабочей неделе фактически составляет две календарные недели, или 14 суток; КоАП РФ не предусматривает варианта действия суда в случае, если лицом, подающим жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, пропущены сроки, установленные ст. 30.3 КоАП РФ. Полагаем, что в такой ситуации суд должен вынести определение об отказе в пересмотре дела об административном правонарушении и направлении жалобы и материалов дела в суд, органу, должностному лицу, вынесшим обжалуемое постановление для решения вопроса о восстановлении срока подачи жалобы. Для восстановления срока подачи жалобы лицо, подавшее жалобу, должно дополнить ее соответствующим ходатайством. Причем ходатайство вправе в соответствии с ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ удовлетворить только тот суд, который правомочен рассматривать жалобу. А на практике нередко получается, что ходатайство о восстановлении срока подачи жалобы разрешает суд, орган, должностное лицо, которому жалоба и материалы дела были возвращены определением суда. Помимо такого нарушения этот пробел в КоАП РФ выступает причиной затягивания производства по делу об административном правонарушении; пропуск срока подачи жалобы, установленного ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ, может быть восстановлен судом по ходатайству лица, подающего жалобу. Реализация данного права, на наш взгляд, затруднительна. Во-первых, поскольку в ч. 4 ст. 30.3 КоАП РФ не сформулированы основания, по которым такое ходатайство может быть отклонено, то трудно назвать аргументы, которыми должно оперировать лицо, подающее ходатайство, чтобы однозначно убедить суд в необходимости его удовлетворения. Во-вторых, ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ не предусмотрена возможность восстановления срока подачи жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях по ст. 5.1–5.25, 5.45–5.52 КоАП РФ, что, по-видимому, может быть объяснено технико-юридической ошибкой при принятии Федерального закона РФ от 4 июля 2003 г. №94-ФЗ, в ч. 14 ст. 5 которого ст. 30.3 КоАП РФ была дополнена ч. 3, но при этом не были внесены изменения в ч. 2 данной статьи. Эта ошибка, по нашему мнению, может быть устранена применением аналогии закона – правила восстановления общего срока подачи жалобы могут быть распространены на специальный срок, что, впрочем, с учетом сказанного выше не является гарантией удовлетворения судом соответствующего ходатайства. Если суд выносит определение об отказе в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении – ситуация не безнадежна, вариант ее разрешения предусмотрен. Если истек срок в рамках специальной процедуры обжалования (по КоАП РФ), то действует общий срок оспаривания решений, действий (бездействия) органов власти – ч. 1 ст. 256 ГПК РФ установлено, что оно может быть осуществлено в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод; необходимо учитывать, что сроки процедуры обжалования являются неотъемлемой частью производства по делу об административном правонарушении, но не связаны со сроками давности привлечения к административной ответственности, за исключением случая обжалования, осуществляемого в порядке ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ. Сроки давности, установленные ст. 4.5 КоАП РФ, исчисляются с момента: совершения административного правонарушения, либо обнаружения длящегося административного правонарушения, либо со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или его прекращении, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения. Сроки истекают с момента вынесения постановления по делу об административном правонарушении и не могут превышать по общему правилу два месяца, а по административным правонарушениям, перечисленным в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, – один год. Если же осуществляется обжалование определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, то сроки давности не прерываются.

---

Вопросы соблюдения сроков в любом юридическом процессе, в том числе в производстве по делам об административных правонарушениях, становятся едва ли не основным объектом споров. А причина споров о нарушении сроков в процедуре обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, по нашему мнению, вызвана нередко проблемой смешения процессов в производстве по делам об административных правонарушениях.

Такие коллизии должны разрешаться следующим образом: законодательством Российской Федерации предусмотрено два варианта обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях:

1.общая процедура – оспаривание в суде решений, действий (бездействия) органов власти (глава 25 ГПК РФ). Решение суда, вынесенное в порядке данной процедуры не окончательно, оно, в свою очередь, может быть обжаловано в рамках кассационного производства (глава 40 ГПК РФ);

2.специальная процедура – пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (глава 30 КоАП РФ).

Поскольку при наличии специальной и общей норм, регулирующих одно и то же общественное отношение, в данном случае – обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, подлежит применению специальная норма, то суды должны руководствоваться нормами КоАП РФ. В настоящее время сложилось правило: если суды руководствуются нормами ГПК РФ, в то время как для регулирования данных отношений существуют нормы КоАП РФ, то такое решение подлежит отмене при условии, если это нарушение или неправильное применение привело или могло привести к неправильному разрешению дела. Данный вывод вытекает из смысла ст. 363 и 364 ГПК РФ и фактически означает, что судам разрешено применять общие процессуальные нормы (применять закон, не подлежащий применению) вместо специальных процессуальных норм (не применять закон, подлежащий применению). Такая ситуация, на наш взгляд, неприемлема, но до разрешения ее путем внесения изменений в действующее законодательство (идеальный вариант – дополнения коллизионной нормой) можно предложить следующие варианты применения ГПК РФ в процедуре обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.

Нормы ГПК РФ подлежат применению либо когда аналогичная норма отсутствует в КоАП РФ, либо если нормы КоАП РФ не подлежат применению. Последний случай, например, имеет место, если лицо, подающее жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, пропустило срок подачи жалобы, установленный ст. 30.3 КоАП РФ, и его ходатайство о восстановлении срока было отклонено. Тогда суд должен либо предложить гражданину переоформить жалобу в соответствии с требованиями главы 25 ГПК РФ (иное название документа – заявление, более подробное обоснование по содержанию, иногда – другой субъект обжалования), либо принять жалобу к производству, указав, что оно будет осуществлено в соответствии с другим законом.

---

В связи с обозначенными вопросами, связанными с соблюдением сроков процедуры обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, считаем целесообразным поднять такую проблему, как ответственность органов государственной власти (в том числе судов) за нарушение процессуальных сроков. Действующее законодательство России допускает, что пропуск процессуальных сроков не является пресекательным, не влечет прекращения производства по делу об административном правонарушении. Мы же полагаем, что такие нарушения следует рассматривать как безусловное основание прекращения производства по делу об административном правонарушении. В противном случае нарушается принцип равенства сторон в правоотношении, ущемляются права и законные интересы гражданина, приоритет прав и свобод которого закреплен ст. 2 Конституции России. Отсюда вытекает следующий аспект названной проблемы – не представляется возможным даже при наличии вины привлечь уполномоченного судью (суд), орган, должностное лицо к юридической ответственности. Проблема юридической ответственности государства перед гражданами неоднозначна, требует специального исследования, нуждается в разработке и реализации комплекс мероприятий для попытки ее разрешения, поэтому только обозначается нами без обоснования видов, мер, оснований, порядка применения и прочее.

При подготовке к рассмотрению и рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении суд должен выступать в роли не обвинителя, а арбитра в споре двух сторон: государства и лица, привлекаемого к административной ответственности. Полноценный спор не предусмотрен законодательством – органы, должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, вынесшие постановление по делу об административном правонарушении в качестве участников производства, не названы. Есть лишь одна возможность привлечь данные органы (должностных лиц) в процедуру обжалования – в качестве свидетелей. Но й этом качестве они могут «дать правдивые показания: сообщить все известное им по делу, ответить на поставленные вопросы и удостоверить своей подписью правильность внесения показаний» (ч. 2 ст. 25.6 КоАП РФ), и не более того. Отсюда крайне важна позиция, которую занимает суд, – объективность, беспристрастность, соблюдение общих принципов права и принципов, закрепленных ст. 1.5 (презумпция невиновности), 1.6 (законность) КоАП РФ.

Суд обязан рассмотреть все доводы жалобы и согласно ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ проверить дело в полном объеме. Недостатки, которые суд может выявить при проверке дела об административном правонарушении, можно разделить на две группы: существенные и несущественные, которые не являются пресекательными и могут быть восполнены судьей при рассмотрении дела по жалобе.

---

Существенные недостатки постановления и материалов дела об административном правонарушении носят пресекательный характер и должны влечь отмену постановления по делу об административном правонарушении. К ним могут быть отнесены:

недостатки, связанные с применением норм материального права, если суд выявит хотя бы одно из обстоятельств, предусмотренных ст. 2. 9,24.5 КоАП РФ (малозначительность совершенного административного правонарушения; обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, в том числе отсутствие события или состава административного правонарушения, действия лица в состоянии крайней необходимости, издание акта амнистии, истечение сроков давности и пр.);

недостатки, связанные с применением норм процессуального права, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, при наличии которых возникают неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности (недоказанность обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление об административном правонарушении). Поскольку такие сомнения в соответствии с ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ должны толковаться в пользу этого лица.

Исчерпывающий перечень таких недостатков установить не представляется возможным, и суд должен установить и оценить их применительно к каждому случаю обжалования. Некоторые из недостатков, связанных с применением норм процессуального права, действительны для всех случаев, среди них: когда протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом (полномочия могут быть проверены по ст. 28.3 КоАП РФ, а также по нормативным правовым актам соответствующих федеральных органов исполнительной власти); когда в постановлении об административном правонарушении допущены ошибки в фамилии лица, привлекаемого к административной ответственности, сведениях, характеризующих его личность; если материалы дела оформлены неправильно или представлены неполно. Также нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано получение объяснений от участников производства по делу об административном правонарушении, которым не были предварительно разъяснены их права и обязанности, предусмотренные ст. 51 Конституции России и соответствующими статьями КоАП РФ.

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении суд может вынести одно из решений, перечисленных в ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ:

---

—об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения. Такое решение возможно, если суд при проверке дела не выявит недостатков либо если они носят несущественный характер;

—об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание. Суд правомочен пересматривать дела при условии, если в соответствии ст. 23.1 КоАП РФ к его полномочиям отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях по данной категории административных правонарушений;

—об отмене постановления и прекращении производства по делу, если выявлены существенные недостатки, которые не были, устранены в ходе пересмотра постановления по делу или не могут быть устранены в последующем;

—об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение;

—об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности.

Вынесение по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в судах иных решений по форме (установлена ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ) и по содержанию (установлено ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ) не допускается.

Безусловно, что нам удалось назвать не все проблемы обжалования в судах постановлений по делам об административных правонарушениях, некоторые из выявленных проблем не типичны или могут возникнуть лишь теоретически, не все предложения по разрешению перечисленных проблем достойны реализации в практике деятельности судов.

2.2 Некоторые вопросы, связанные с оспариванием решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

С 1 февраля 2003 г. введен в действие новый ГПК РФ, в котором наряду с ранее действующими нормами закреплены и определенные новеллы. Так, в ГПК РСФСР были две главы, регулирующие порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц и органов государственной власти. Это глава 24, определявшая порядок рассмотрения жалоб на действия административных органов или должностных лиц, которым законом предоставлено право производить взыскание с граждан в административном порядке, и глава 24.1, в соответствии с которой обжаловались действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан.

---