Файл: Правительство РФ(Федеральные министерства, федеральные службы и агентства в структуре исполнительных органов власти).pdf
Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 262
Скачиваний: 1
ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
2.1 Правительство РФ как высший орган исполнительной власти
Исполнительная власть - это сложное структурное государственное образование, которое представляет собой совокупность государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями[25].
Внешним проявлением существования государственных органов (органов публичной власти) является их деятельность, которая, в свою очередь, имеет функциональную и процессуальную стороны. С точки зрения функционального (материального) подхода к элементам деятельности указанных органов относятся функции и компетенция. В то время как функции являются основными направлениями деятельности этих органов, компетенция - характеристикой того, что именно они могут и должны выполнить в определенной сфере жизнедеятельности для успешной реализации функций. Процессуальные аспекты деятельности органов публичной власти находят свое выражение в формах (внешнем проявлении) и содержании (приемах и способах) деятельности.
Результатом такой деятельности являются, в частности, правовые акты, в которых формируются и закрепляются отдельные юридические действия, властные решения. На основе детального анализа влияния правовых актов органов публичной власти на общественную жизнь, степень упорядоченности общественных отношений, которые они призваны регулировать, можно исследовать проблему эффективности и оптимальности публично-властной деятельности.
В целом при характеристике организации деятельности отдельных органов публичной власти существенное значение приобретают такие составляющие их правового статуса, как порядок формирования, характер взаимодействия с другими органами, обеспеченность гарантий их деятельности, которые, не имея непосредственного отношения к организационным аспектам, оказывают существенное влияние на результативность, эффективность их работы.
Внутреннею, сущностную сторону организации и деятельности органов публичной власти составляют их функции и компетенция, которые дают динамическую характеристику властных институтов, позволяют выяснить их природу, назначение и содержание деятельности.
Сущность и социальное назначение органов публичной власти раскрывается с помощью функций, которые они выполняют. По субъектам осуществления власти различают функции государства, функции органов публичной власти, их структурных подразделений и должностных лиц, отдельных служащих[26]. По объектам осуществления власти (сферам жизнедеятельности) можно выделить политические, экономические, социальные, культурные, оборонительные, внешнеэкономические, экологические функции[27]. По видам государственной власти различают законодательную, исполнительную, судебную, контрольно-наблюдательную, представительскую функции[28]. По правовым формам осуществления власти функции можно классифицировать на нормотворческую, учредительную, правоприменительную, себя интерпретационную, контрольную, правоохранительную[29]. По социальному значению функции обычно делятся на основные и неосновные (дополнительные)[30]. Фактор времени позволяет выделить постоянные и временные функции[31].
Согласно ст.1 ФКЗ «О правительстве РФ»[32] Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти в РФ. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в масштабах всей страны, является коллегиальным органом и возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ.
2.2 Полномочия Правительства РФ
Обратимся к функциям Правительства Российской Федерации. Функции государства не следует отождествлять с функциями органов публичной власти. Последние являются производными относительно функций государства. Ведь если первые - это основные направления его деятельности, которыми обусловлена работа всего публично-властного механизма и каждого из органов, то функции отдельного органа публичной власти - это основные стороны его социального назначения, что отражается в основных направлениях его деятельности по осуществлению функций и задач государства в целом. Однако это не свидетельствует о том, что между ними существует непреодолимая граница. Наоборот, они характеризуются определенной содержательной связью, которая заключается в том, что функции органов публичной власти и их содержание определяются функциями и задачами государства, а поэтому изменение последних обычно сопровождается изменением функций и задач органов. Государство распределяет их между органами таким образом, чтобы они работали согласованно как единый целостный механизм, который реализует эти функции.
Таким образом, функции органов публичной власти можно определить как объективно обусловленные основные направления их деятельности, которые возникают и развиваются в соответствии с целями и задачами государственного механизма, обеспечивающих разделение труда внутри него, которые характеризуются определенной устойчивостью, и отражают сущность и социальное назначение органов публичной власти.
В отношении конкретного перечня функций и их классификации позиции ученых расходятся. По субъектам осуществления власти различают функции государства, функции органов публичной власти, их структурных подразделений и должностных лиц, отдельных служащих[33]. По объектам осуществления власти (сферам жизнедеятельности) можно выделить политические, экономические, социальные, культурные, оборонительные, внешнеэкономические, экологические функции[34]. По видам государственной власти различают законодательную, исполнительную, судебную, контрольно-наблюдательную, представительскую функции[35]. По правовым формам осуществления власти функции можно классифицировать на нормотворческую, учредительную, правоприменительную, себя интерпретационную, контрольную, правоохранительную[36]. По социальному значению функции обычно делятся на основные и неосновные (дополнительные)[37]. Фактор времени позволяет выделить постоянные и временные функции[38].
Функции определяют направления деятельности органа, тогда как компетенция - то, что конкретно могут или должны сделать орган, должностное лицо для реализации указанных функций. Законодательство возлагает на соответствующие органы выполнение тех или иных функций в различных комбинациях и в отношении различных объектов управления.
В юридической науке существует немало позиций относительно того, что же такое компетенция[39]. Обычно элементами компетенции считают права и обязанности органов публичной власти[40]. Следовательно, компетенция определяется как совокупность всех полномочий (прав и обязанностей), которыми в конкретной области своей деятельности наделен любой орган, общественная организация или должностное лицо; эти полномочия определяются конституциями, законами, указами, а также направленными на их выполнение нормативными актами[41]. Вместе с тем полномочия органа или должностного лица часто квалифицируют как властные права. Действительно, такая характеристика является одной из наиболее существенных относительно полномочия, тем не менее, трактовка полномочия как права, хотя и властного, не может быть правильной. Ведь субъективное право - это вид и мера возможного поведения субъекта, а органы или должностные лица не могут использовать предоставленные им полномочия по собственному усмотрению или вообще отказаться от них. Более того, за неиспользование полномочий в случае возникновения для этого условий должностное лицо может быть привлечено к юридической ответственности[42].
Рассмотрение полномочия только как вида и меры должного поведения также не является удачным. Полномочия определяет не только обязанность собственного поведения, но и право требовать невмешательства в сферу деятельности органа или должностного лица других лиц, а также подчинение их законным распоряжениям всех лиц, на которых эти распоряжения распространяются. Однако самое главное то, что орган или должностное лицо именно уполномоченно государством на решение тех или иных социально - правовых ситуаций. Нельзя оставить без внимания право гражданина требовать от государства (в лице его органов и должностных лиц) обеспечение реальности своих прав и свобод и т.д.[43]
С учетом вышесказанного можно утверждать, что при характеристике публично-властного полномочия речь идет о своеобразном право-обязанности органа или должностного лица. Поэтому в законодательстве для обозначения таких полномочий используются термины - «принятие решения», «решения вопросов», «обеспечение», «определение» и т.д.
Многие из исследователей утверждают, что компетенция - это совокупность предметов ведения и полномочий, которыми наделены органы и должностные лица в отношении этих предметов ведения. С компетенцией как совокупностью полномочий относительно определенных предметов ведения не следует отождествлять сами эти предметы, которые образуют сферу компетенции[44]. Такая сфера деятельности, в рамках которой действует орган, определяется в первую очередь и юридически закрепляется. В юриспруденции она получила название предметы ведения, под которыми понимают юридически определенные сферы общественных отношений, в рамках которых действует властный субъект.
Таким образом, компетенция органов публичной власти представляет собой совокупность закрепленных в нормативно-правовых актах предметов ведения и полномочий органов публичной власти, путем установления которых фиксируется объем и содержание деятельности властных субъектов.
Подытоживая, необходимо отметить, что компетенция является более динамичным явлением по сравнению с функциями, поскольку подвержена частым изменениям, а также уточняется и дополняется в связи с совершенствованием государственного аппарата в целом и системы органов местного самоуправления, что обусловлено перманентными процессами государственного и общественного развития. Изменение функционального назначения властных институтов обычно связано с преобразованиями радикального, революционного характера. Что касается правового регулирования компетенции органов публичной власти, то она более четко закреплена правовыми нормами, чем функции, которые урегулированы правом частично и нередко выводятся из содержания компетенции.
Таким образом, внешняя сторона организации и деятельности органов публичной власти состоит из двух элементов: функции и компетенции государственных органов, которые в своей неразрывной совокупности формируют формы деятельности государственных органов.
Поскольку в процессе реализации функций и компетенции проявляется воля субъекта, направленная на достижение определенной цели в том порядке и виде, в котором она предусмотрена правовыми нормами[45]. А юридически закрепленные полномочия приобретают конкретный характер и находят выражение в виде определенных действий и операций. Разнообразие действий органов публичной власти по реализации функций и компетенции можно свести в определенные однородные группы, практическое выражение которых и получило наименование форм деятельности. Реализация функций и компетенции - процесс, который характеризует подвижный, динамичный аспект властной деятельности, а поэтому формы деятельности связаны с определенными правовыми и организационными процедурами, в рамках которых и происходит осуществления функций и полномочий органов публичной власти.
Полномочия Правительства РФ можно подразделить по сферам общественных отношений:
1. В сфере экономических общественных отношений (регулирование экономических процессов, разработка и осуществление программ развития приоритетных отраслей экономики, принятие мер по защиты интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг и пр.);
2. В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политических правоотношений (разработка и представление Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечение его исполнение, разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен, управление государственным внутренним и внешним долгом РФ и пр.);
3. В социальных правоотношениях Правительство РФ: осуществляет обеспечение проведения единой государственной социальной политики, реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствование развитию социального обеспечения и благотворительности, принятие мер по реализации трудовых прав граждан, разработку программ сокращения и ликвидации безработицы и обеспечение реализации этих программ и пр.;
4. В области науки, культуры, образования Правительство РФ занимается: разработкой и осуществление мер государственной поддержки развития науки, обеспечением государственной поддержки фундаментальной науки, обеспечением проведения единой государственной политики в области образования, определением основных направлений развития и совершенствования общего и профессионального образования, развитием системы бесплатного образования и пр.;