Файл: Правительство РФ(Федеральные министерства, федеральные службы и агентства в структуре исполнительных органов власти).pdf
Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 304
Скачиваний: 1
Издание нормативно-правовых актов состоит из совокупности действий и процедур принятия, изменения или отмены решений нормативного характера[10]. В рамках этой формы можно выделить различные подвиды формы (производства), отличающиеся по субъектному составу, стадиям, срокам, характеру вопросов, которые подлежат урегулированию (например, бюджетная сфера, и т.д.). То есть в зависимости от предмета (от характера вопроса, подлежащего разрешению) в пределах каждой из названных форм деятельности органов публичной власти выделяются отдельные производства.
Функции определяют направления деятельности органа, тогда как компетенция - то, что конкретно могут или должны сделать орган, должностное лицо для реализации указанных функций. Законодательство возлагает на соответствующие органы выполнение тех или иных функций в различных комбинациях и в отношении различных объектов управления.
В юридической науке существует немало позиций относительно того, что же такое компетенция[11]. Обычно элементами компетенции считают права и обязанности органов публичной власти[12]. Следовательно, компетенция определяется как совокупность всех полномочий (прав и обязанностей), которыми в конкретной области своей деятельности наделен любой орган, общественная организация или должностное лицо; эти полномочия определяются конституциями, законами, указами, а также направленными на их выполнение нормативными актами[13]. Вместе с тем полномочия органа или должностного лица часто квалифицируют как властные права.
С учетом вышесказанного можно утверждать, что при характеристике публично-властного полномочия речь идет о своеобразном право-обязанности органа или должностного лица. Поэтому в законодательстве для обозначения таких полномочий используются термины - «принятие решения», «решения вопросов», «обеспечение», «определение» и т.д.
Подытоживая, необходимо отметить, что компетенция является более динамичным явлением по сравнению с функциями, поскольку подвержена частым изменениям, а также уточняется и дополняется в связи с совершенствованием государственного аппарата в целом и системы органов местного самоуправления, что обусловлено перманентными процессами государственного и общественного развития. Изменение функционального назначения властных институтов обычно связано с преобразованиями радикального, революционного характера. Что касается правового регулирования компетенции органов публичной власти, то она более четко закреплена правовыми нормами, чем функции, которые урегулированы правом частично и нередко выводятся из содержания компетенции. Таким образом, внешняя сторона организации и деятельности органов публичной власти состоит из двух элементов: функции и компетенции государственных органов, которые в своей неразрывной совокупности формируют формы деятельности государственных органов. Поскольку в процессе реализации функций и компетенции проявляется воля субъекта, направленная на достижение определенной цели в том порядке и виде, в котором она предусмотрена правовыми нормами[14]. А юридически закрепленные полномочия приобретают конкретный характер и находят выражение в виде определенных действий и операций. Разнообразие действий органов публичной власти по реализации функций и компетенции можно свести в определенные однородные группы, практическое выражение которых и получило наименование форм деятельности. Реализация функций и компетенции - процесс, который характеризует подвижный, динамичный аспект властной деятельности, а поэтому формы деятельности связаны с определенными правовыми и организационными процедурами, в рамках которых и происходит осуществления функций и полномочий органов публичной власти.
1.3 Основания и порядок отставки Правительства РФ
Одним из главных принципов организации и деятельности органов исполнительной власти является законность, которая достигается путем контроля за деятельностью органов государственного управления. При этом, теоретические и практические проблемы организации государственного контроля неоднократно становились объектом пристального внимания ученых-административистов. К сожалению, большинство таких проблем продолжает иметь место. Более того, нередко законодатель принимаемыми им нормативными правовыми актами дополнительно ставит такие задачи, решить которые представляется достаточно сложно. Указанное, в частности, касается вопроса о понятии контроля и надзора и их соотношении. Казалось бы, именно у законодателя по этому вопросу не должно быть никакого недопонимания. Но это только кажется.
8 июля 2015 г. был принят Федеральный закон № 242-ФЗ[15] (впоследствии в него вносились изменения: 25 июня 2016 г. – Федеральным законом № 93-ФЗ[16] , 28 июля 2016 г. – Федеральным законом № 131-ФЗ[17], и др. НПА). Анализируя название данного закона, можно сделать вывод о том, что законодатель попытался разграничить понятия контроля и надзора, при этом, правда, государство в лице его органов наделено полномочиями контроля и надзора (сами понятия синонимичны), в то время как муниципальные образования осуществляют исключительно контроль.
В ходе непосредственного изучения закона становится понятно, что законодатель внес изменения в десятки федеральных законов, прежде всего, путем замены понятия «контроль» на «надзор». Теперь существует 44 вида государственного надзора, включающего как собственно государственный надзор (28 видов), так и федеральный государственный надзор (16 видов), причем такой вид надзора, как экологический (ранее он был контролем), включает в себя 14 подвидов (и государственного и федерального государственного надзора). Одновременно законодатель предусматривает 13 видов государственного контроля (надзора). Таким образом, совсем непонятно, когда надзор включает в себя контроль.
Не меняет ситуацию и попытка законодателя дать определение понятий «государственный контроль (надзор)», включая «федеральный государственный контроль (надзор)» и «региональный государственный контроль (надзор)», а также «муниципальный контроль».
Неоднозначность подходов законодателя, когда в одних случаях он отождествляет контроль и надзор, а в других разделяет, негативно сказывается как на развитии теоретических основ контрольно-надзорной деятельности, так и на осуществлении их на практике.
Всё отмеченное в очередной раз подтверждает справедливое мнение Ю.А. Андреевой о том, что в ситуации, когда на законодательном уровне нет внятного разделения понятий «контроль» и «надзор» по сущности этих двух понятий то вполне закономерно формируются разные подходы к определению этих терминов, в том числе и в науке административного права (административного процесса). При этом, автор указывает на резкую поляризацию мнений и подходов исследователей в данной дискуссии, когда один и тот же по своей провой сути а также форме и методам осуществления вид деятельности государственных органов определяется и как контроль, и как надзор, причем порой одним и тем же автором и даже в рамках одного и того же исследования или публикации[18]. Между тем, четкое разделение понятий надзора и контроля позволит законодателю правильно определить правомочия контрольных органов, исключить дублирование и параллелизм в их деятельности, а значит разграничить сферы ответственности органов надзора и контроля.
В свою очередь, исходя из этимологического понимания термина «контроль», в научной литературе, особенно «советского» периода распространенной является позиция, что контроль - это лишь проверка определенного объекта. Такой смысл, например, вкладывают в это понятие В.П. Суйц - рассматривает контроль как систему наблюдений и проверок чего-нибудь[19], или Э.И. Петрова, Г.Р. Марченко Л.В. Баринова, которые считают, что контроль заключается в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его распоряжения[20]. По мнению Т.К. Зарубицкой и И.А. Склярова: «… сущность контроля заключается в наблюдении уполномоченных на то органов государства и их должностных лиц за выполнением установленных правил в сфере государственного управления и получении об этом необходимой информации. В ряде случаев с такой целью создается специальный аппарат[21].
Рассматривая контроль как проверку, Л.Ф. Зверенчук выделяет и другой аспект этого понятия, что определяется как выявление соответствия действительного состояния запланированному[22]. Положительным аспектом приведенного определения является акцентирование на единстве контрольной деятельности на стадии принятия решений и их выполнения. Однако, автор рассматривает контроль как средство сравнения поставленных задач и достигнутых результатов, что является упрощением сущности контроля. Ведь контроль является не просто способом проверки с целью сопоставления планов и результатов, но и предусматривает механизм активного воздействия на объект который проверяется.
Более широкую трактовку контроля как проверки дает В.Г. Афанасьев, который определяет, что контроль - это наблюдение и проверка насколько процесс функционирования объекта соответствует ранее принятым в его отношении управленческим решениям, которые направлены на определение результатов воздействия субъекта на объект, а также возможных отклонений допущенных субъектом при исполнении требований содержащихся в управленческих решениях, или возможных отклонений допущенных субъектом от принятых принципов организации и регулирования. Проведение контроля, по его мнению, преследует цель - определение пути корректировки организации объекта управления, при выявлении отклонения, а также формулирования эффективных средств устранения выявленных отклонений и их причин, с целью нейтрализовать препятствия оптимальному функционированию системы[23].
Следовательно, и в советской теории, и в советском административном праве, была образована конструкция контроля как формы управленческой деятельности. То есть, контрольная деятельность сводилась к следующей формуле: правовая природа государственного контроля проявляется в том, что он осуществляется органами государства в пределах правовых норм, которые определяют сферу деятельности и полномочия контролирующего субъекта.
Исходя из сказанного и анализа литературы, контроль за деятельностью органов государственного управления, можно определить как одну из основных функций государственной деятельности конкретного уполномоченного на такую деятельность государственного органа, основанной на его конституционном статусе, основной целью которой является повышение эффективности деятельности органов государственного управления как составной части всего государственного аппарата РФ, путем анализа, проверки и направления деятельности субъектов таких управленческих правоотношений в соответствии с их задачами и установленными правовыми предписаниями.
С помощью контроля за деятельностью органов государственного управления обеспечивается слаженная, четкая работа органов власти, соблюдение должностными лицами, всеми государственными служащими предоставленных им прав и добросовестное отношение к выполнению своих обязанностей для обеспечения благосостояния населения.
В более узком понимании контроль за деятельностью органов государственного управления может быть рассмотрен как функция государственного управления, которая заключается в наблюдении за деятельностью объекта и проверке ее соответствия управленческих решений, а также в предупреждении и исправлении ошибок и неправомерных действий, препятствующих развитию общественной системы и всех ее элементов в соответствии с определенными направлениями.
Таким образом, контроль важная функция государственного управления, которая органически связана с другими его функциями и имеющийся как составной элемент при их реализации. Функция контроля заключается в анализе и сопоставлении фактического состояния органов государственного управления к требованиям, которые стоят перед ними, отклонений в выполнении поставленных задач и причин таких отклонений, а также в оценке деятельности и целесообразности именно такого пути. Такая специфичность назначения контроля и дает возможность выделить его среди других функций государственного управления.
При этом, контроль за деятельностью органов государственного управления содержит в себе и процессуальный момент, как стадия управленческого процесса, если рассматривать его в отношении каждого конкретно принятого решения. Такую точку зрения разделяет и Ю.А. Тихомиров, который подчеркивает наличие специфических особенностей контроля в отношении управленческого решения, в ходе выполнения которого контроль является стадией процесса управления[24]. Следовательно, контроль за деятельностью органов государственного управления является этапом цикла управления с присущими ему функциями и может быть определен как заключительная стадия управленческого цикла, целью которого можно считать проверку правильности исполнения решения.
Таким образом, отставка Правительства РФ в зависимости от ситуации предполагает следующее:
- применение к Правительству РФ мер политической ответственности;
- способ стабилизации социально-экономической, политической обстановки в стране, изменение социально-экономического курса;
- форму разрешения разногласий между Председателем Правительства и Президентом РФ;
- выполнение требования Конституции РФ при вступлении в должность вновь избранного Президента РФ;
- решение Президентом РФ собственных политических задач.
Существуют следующие основания отставки Правительства РФ:
- подача в отставку Правительством РФ по собственной инициативе, которая принимается или отклоняется Президентом;
- принятие Президентом решения об отставке Правительства РФ;
- выражение Государственной Думой недоверия Правительству, которое поддержано Президентом.