Файл: Теория и практика разделения властей (Возникновение и развитие теории разделения властей).pdf
Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 137
Скачиваний: 2
В заключение стоит отметить, что современная теория разделения властей воспринимается вместе с дополняющей ее системой «сдержек и противовесов», как основополагающий признак современного демократического государства. Разделение властей имеет две предпосылки, во-первых, предотвращение концентрации власти одним органом и взаимного контроля трех независимых властей, во-вторых, существование необходимости специализации деятельности, касающейся принятия законов, их исполнения, а также осуществления правосудия[11].
ГЛАВА 2 КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Разделение властей, возникнув с начала как идея, как теоретическая концепция, затем став авторитетной научной доктриной, превратилось в конституционный принцип во многих демократических государствах, который и в современной действительности является ориентиром в развитии всей системы государственной власти[12].
В России принцип разделения властей впервые получил закрепление в Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 года (п. 13). А 21 апреля 1992 года был закреплен в Конституции РСФСР 1978 года.
В действующей Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, принцип разделения властей получил статус одной из основ конституционного строя.
В условиях федеративного государства, принцип разделения властей имеет свои особенности:
1. Система государственной власти состоит из двух уровней: из государственной власти федерации и государственной власти субъектов федерации. Таким образом, государственная власть реализуется через федеральные государственные органы и государственные органы субъектов федерации. Статьи 5, 11, 71, 73 Конституции РФ так же свидетельствуют о двойственном характере государственной власти в Российской Федерации. При этом В.Е. Чиркин отмечает, что государственная власть субъектов Федерации не зависит от государственной власти Федерации в целом[13]. Это объясняется тем, что субъекты Российской Федерации осуществляют собственную государственную власть, но, однако, не обладают суверенитетом, что следует из ст. 3 Конституции РФ. Более того, в литературе отмечается, что «субъекты всегда обладают государственной автономией»[14].
Согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Принцип разделения властей распространяет свое действие не только на федеральный уровень, но и на уровень субъектов Федерации. Однако это не означает что разделение властей единообразно во всех двух уровнях. Если разделение властей в полной мере реализуется на федеральном уровне, но на уровне субъектов допускаются некоторые отступления в зависимости от традиции, исторических особенностей федеративного устройства Российской Федерации[15].
2. В соответствии принципом разделения властей, самостоятельность субъектов федерации ограничена требованиями Конституции РФ и федеральных законов. Это связано тем, что субъекты федерации являются составными частями целостного суверенного государства.
В соответствии со статьями 11 и 77 Конституции РФ самостоятельный характер формирования субъектами Федерации собственных органов государственной власти определяется при условии, что субъект РФ должен устанавливать свою систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
3. Принцип разделения властей в федеративном государстве дополняется разграничением предметов ведения между разными уровнями. Это обусловлено тем, что в федеративных государствах наряду с разделением властей по горизонтали действует разделение властей по вертикали, т.е. «разграничение предметов ведения и полномочий государственной власти между центральной властью и регионами»[16].
Стоит отметить, что ст. 10 Конституции устанавливает разделение властей на три ветви на законодательную, исполнительную и судебную, а ст. 11 устанавливает четыре органа государственной власти: Президента РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ и суды. Таким образом, если законодательную власть в России представляет Федеральное собрание РФ, исполнительную власть – Правительство РФ, а судебную власть – суды, то встает вопрос о роли Президента в системе разделения властей.
Существует несколько точек зрения относительно места института Президента РФ в системе разделения властей. Согласно позиции одних исследователей, Президент РФ в системе высших органов государственной власти выступает в качестве арбитра. Так Е.И. Козлова утверждает, что «президент занимает особое место в системе органов государственной власти не входит ни в одну из трех ветвей власти»[17]. Н.М. Добрынин так же считает что, «президент не включается непосредственно ни в одну из ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную…»[18].
Еще дальше пошел С.А. Авакьян. Он отмечает, что помимо Президента существует еще и такие государственные органы как Прокуратура, Центральный банк, Счетная Палата, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека, которые не входят в триаду органов государственной власти. Исходя из этого, С.А. Авакьян предлагает выделить кроме законодательной, исполнительной и судебной, такие разновидности государственной власти, как:
- учредительная власть (принятие Конституции РФ народом или Конституционным собранием); народная власть (принятие народом на референдуме законов или решение других вопросов государственного назначения – если речь идет не о новой Конституции);
- президентская власть; прокурорская власть, избирательная власть, финансово-банковская власть[19].
Другие ученые утверждают, что Президент РФ является важнейшим элементом исполнительной власти, так как именно Президент, а не Правительство РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Так Президент РФ в своих ежегодных посланиях и нормативных указах обращается к Федеральному собранию. Указы и распоряжения Президента РФ являются подзаконными актами и носят исполнительный характер. Так же Президент РФ исполняет функции исполнительной власти как назначение на государственные должности, контрольные функции, президентские программы, руководство внешней политикой и силовыми ведомствами[20].
Однако в Конституции РФ, несмотря на широкие полномочия в сфере исполнительной власти, президент не закреплен как глава исполнительной власти. Л.А. Окуньков высказал по этому поводу мнение, заслуживающее внимания. События 1992 – 1993 гг., а так же материалы Конституционного совещания 1993 г. свидетельствуют о том, что при усилившейся критике Правительства на этапе радикальных преобразований в экономике и социальной сфере надо было увести Президента от ответственности за деятельность Правительства и исполнительной власти в целом. Правовых решений этой проблемы было немного. Одно из них: создать конституционно самостоятельный орган, осуществляющий исполнительную власть в России и ответственный перед Президентом. Таким путем ответственность за деятельность исполнительной власти, образно говоря, перекладывалась с Президента на федеральное Правительство и его Председателя. Следовательно, речь шла о создании полноценного федерального органа общей компетенции, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, что и было записано в статье 110 Конституции. При этом Председатель Правительства наделялся весьма существенными самостоятельными полномочиями и становился по значимости второй политической фигурой среди высших должностных лиц России[21].
Думается, наиболее верной позицией будет следующее. Президент РФ, безусловно, больше тяготеет к исполнительной власти. Он обладает некоторыми полномочиями органов исполнительной власти, официально либо фактически руководит центральными органами исполнительной власти. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Президент РФ осуществляет руководство рядом федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств[22]. Однако Президент РФ, не входит в систему органов исполнительной власти. Как и отмечали выше Е.И. Козлова, Н.М. Добрынин президент не входит ни в законодательную ветвь власти и ни в судебную. Его роль в системе разделения властей скорее координационная. Так в соответствии со статьей 80 Конституции РФ, Президент РФ, как глава государства «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Существенно, что никакие другие органы подобными возможностями не обладают.
Стоит отметить, что Конституция РФ, определяя основные направления и функции Президента РФ, тем самым не указывает конкретные правовые формы и пределы реализации президентской власти. Таким образом, было бы целесообразно принятие ФКЗ «О президенте», в котором урегулируется порядок реализации Президентом своих полномочий, в том числе и таких как формирование Администрации Президента РФ, Государственного совета, Совета Безопасности и т.д[23].
Принцип разделения властей в России воплощается с большим трудом. Вместе с проблемой определения места Президента РФ в системе органов государственной власти, существует вопрос и о месте Прокуратуры РФ. В научной литературе ведется полемика относительно того что, является ли Прокуратура РФ органом государственной власти, относится ли она в какой- либо из трех ветвей[24].
Статья 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 № 2202-1 определяет прокуратуру РФ как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации[25].
В соответствии со статьей 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Если судьи Российской Федерации являются носителями судебной власти, то органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов от имени Российской Федерации, государства в целом.
Органы прокуратуры не входят в систему органов судебной власти. Органы прокуратуры не относятся и к системе исполнительной власти. Так В.Ю. Шобухин отмечает, что органы прокуратуры, осуществляя надзор за деятельностью представительных органов субъектов РФ, участвуя в обеспечении законности судебных актов, осуществляет функции объективно не присущие органам исполнительной власти[26].
В науке конституционного права существует мнение о том что, прокуратура – это правовой механизм реализации полномочий Президента РФ. И выделяя четвертую президентскую власть, исследователи относят прокуратуру именно к ней[27]. Но существуют противники данной точки зрения. В качестве аргумента приводят то, что прокуратура, относясь к президентской власти, лишается своей независимости. Кроме того, стоит отметить, что прокуратура не является инструментом президентского контроля. Эту функцию Президент РФ реализует непосредственно через Администрацию Президента и некоторых подчиненных ему органов исполнительной власти. Прокуратура же осуществляет функцию надзора от имени Российской Федерации, а не от имени Президента РФ[28].
Прокуратура не подчиняется Президенту РФ в организационном плане, а лишь подотчетна ему. Прокуратура докладывает Президенту РФ о состоянии законности в стране. При этом Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности по представлению Президента РФ Советом Федерации Федерального собрания РФ, что отражает психологическую зависимость Генерального прокурора РФ от Президента РФ[29].
Важно отметить, что Конституция РФ прокуратуру не относит ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Плюс к тому, анализируя главное предназначение прокуратуры, а именно надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, можно сделать вывод, что она является необходимым балансом, уравновешивающим другие ветви власти, и представляет собой самостоятельный централизованный федеральный орган. Так А.Д. Бойков, И.И. Карпец отмечают, что «в единой деятельности государства по осуществлению власти был бы значительный пробел, если бы не было контроля за соблюдением законности, при чем со стороны не только суда, но и прокуратуры. Без прокурорского надзора, как и любого другого государственного контроля, неизбежны коррупция, взяточничество, нарушение прав личности, паралич органов расследования и т.д.»[30]