Файл: Особенности федерализма в России.pdf

В России федеральный центр обладает обширной компетенцией, а регионам фактически оставлено право опережающего правового регулирования по вопросам совместного ведения и по определению узко ограниченный круг предметов исключительного ведения, что позволяет отнести Россию к категории государств с «сильными» федеративными показателями^[16].

Несмотря на различия в подходах к интерпретации концепции федерализма, подавляющее большинство авторов сходятся в следующих главных критериях, определяющих ее содержание:

- наличие в государстве инкорпорированных территориальных единиц;

- самостоятельность системы органов власти на федеральном и региональном уровнях;

- определенная модель разграничения компетенции между центром и регионами в соответствии с установленным порядком, а также их взаимодействие и сотрудничество;

- наличие взаимной ответственности;

- гетерогенный характер социокультурного пространства государства, проявляющийся в этническом, национальном, религиозном, лингвистическом, историческом и ином многообразии^[17].

На основании анализа моделей федеративного устройства различных государств можно сделать вывод о том, что федеративные отношения по своей природе обладают подвижным характером, подвержены влиянию различных общемировых и национальных тенденций развития, дифференциации, зависят от множества разнообразных факторов (социальных, экономических, политических, правовых, национальных, этнических, религиозных и др.). Гармонизация указанных факторов вызывает значительные трудности.

1.2 Политико-правовые основы российского федерализма

В 1993 году в принятой на референдуме Конституции РФ, Россия была
провозглашена федеративным государством с 89 субъектами в ее составе. Затем количество субъектов с течением времени уменьшилось до 83, а затем, в результате присоединения полуострова Крым, на котором было образовано 2 субъекта, количество субъектов в составе РФ увеличилось до 85.

Российскую Федерацию совершенно справедливо относят к особым, уникальным федерациям и не только из-за огромного количество ее частей, образованных по национально-территориальному принципу. Российский Федерализм во многом дуалистичный, если не сказать противоречивый характер. И «краеугольным камнем» федеративного развития был и остается вопрос распределения полномочий между федеральным центром и частями федерации^[18]. Причем проблема кроется не в арифметической совокупности полномочий, а в содержательной составляющей.

Развитие России как федеративного государства предполагает опору на правовые ценности, положенные в основу Конституции. Данные ценности довольно многоплановы, но они не сводятся лишь к установлению собственно принципов конституционного федерализма, а предопределяют состояние всех областей федеративных отношений.

Не в последнюю очередь данные ценности формируют практический уровень решения вопросов федеративного устройства, определяют способы конструктивной региональной управляемости, а также предлагают рациональные пути непосредственного развития юридической практики в субъектах РФ^[19].

Развитие конституционных идей федеративного государства в политическом опыте России в настоящее время имеет много особенностей.

Конституционные принципы федерализма являются базовой ценностью для развития российского федерализма и главными «измерениями», находящимися в основе построения современного российского федеративного государства, его регионального развития^[20]. Базовое содержание несут нормы ст. 4, 5, 11, а также гл. 3 «Федеративное устройство» Конституции^[21].

Конституционные принципы федерализма совершенно не исключают фактического обустройства современных федеративных отношений и их дальнейшего развития на базе федеральных законов, например Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»^[22]. Данные принципы служат экзистенциальному наполнению федерализма, в частности таких проявлений, как: суверенитет, обеспечение целостности и неприкосновенности территории, единство экономического пространства; равноправие и самоопределение народов при сохранении единого и равного гражданства на всей территории государства; деятельность в рамках установленного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов; единство системы государственной власти при сохранении самостоятельности субъектов в формировании своей системы и структуры государственных органов; правовой паритет субъектов; цельность законодательства, основанная на верховенстве Конституции и федеральных законов и учитывающая законодательные потребности субъектов^[23].

Создавая основу политико-правовых предпочтений государственного развития, указанные производные конституционных принципов являются основой российского федерализма и находят дальнейшее развитие в системе законодательства и в структуре организационно-правовых отношений, их институтах и внутренних взаимосвязях^[24].

Правовая основа разграничения предметов ведения и полномочий заложена в Конституции РФ, которая лишь фиксирует схему компетенционных доминант, оставляя простор для законодательного регулирования^[25]. Этим определяется острота проблемы правильного определения соотношения между централизацией и децентрализацией в рамках федеративного государства, что важно для поступательного развития федеративного государства.

Вероятно, следует согласиться с тем, что идея совместного ведения, установленная в Конституции РФ, означает не делить, делать общее дело, а именно, сотрудничать.

Представляется, что идею разграничения полномочий по предметам совместного ведения нельзя абсолютизировать, делать из нее мерило ценности федерализма^[26]. Кроме того, для продуктивной динамики развития законодательства порой необходимо шире использовать возможности опережающего регулирования со стороны субъектов РФ.

Переориентация с допустимости на признание целесообразности и поощрение возможности субъектам проявлять активность в их опережающем регулировании вполне укладывается в рамки существующей конституционной модели^[27].

Сама природа предметов совместного ведения требует большего применения субсидиарных подходов к их реализации, которые пока не полностью восприняты в конституционном праве России. Между тем, положения Конституции РФ не препятствуют их использованию.

Субсидиарность в реализации общей компетенции заключается в том, что при наличии достаточных возможностей для выполнения тех или иных функций у власти более низкого уровня она может их осуществлять, в то время как федерация ограничивается установлением лишь общих принципов их осуществления (прежде всего, когда это затрагивает интересы граждан)^[28]. В отношении Российской Федерации и ее субъектов предпосылки и условия применения принципа субсидиарности пока не разработаны, однако это, по-видимому, придется сделать. Помимо прочего, подобный подход может привести и к снижению в субъектах РФ количества тех актов, которые дублируют федеральное законодательство, и тех, которые реально не работают.

Органы государственной власти субъектов РФ не должны быть пассивными реципиентами передаваемых полномочий, а должны принимать на себя полномочия, которые не отнесены ни к одному из уровней осуществления публичной власти, но в реализации которых существует потребность. Большую результативность деятельности субъектов РФ в областях, не затрагивающих коренные интересы федерации (оборона, безопасность, охрана прав граждан и др.), следует признать бесспорным основанием для того, чтобы Российская Федерация, не создавая препятствий для реализации соответствующих полномочий, принимала меры к скорейшей унификации правил их осуществления^[29]. Подобная модель предусмотрена для муниципалитетов. Эта же модель доступна и субъектам РФ, ее реализация не требует принятия специального законодательства, она заложена в самой идее опережающего регулирования.

Еще один вариант заложенных в Конституции РФ (ст. 78) возможностей для совершенствования отношений в сфере разграничения полномочий - развитие соглашений в системе исполнительной власти. Данные соглашения практикуются отдельными органами исполнительной власти^[30]. Интенсификацию заключения соглашений в определенной мере сдерживает установление Федерального закона № 184-ФЗ, согласно ст. 26.8 которого «соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ». Доказать, что какие-либо полномочия не могут относиться ко всем субъектам РФ сложно, поэтому проще совсем отказаться от заключения соглашений, даже когда они представляются выгодными^[31].

Данный подход был оправданным в тех случаях, когда нужно было усилить роль закона в разграничении полномочий, ведь именно он позволял укрепить ослабленные федеративные связи в 1990-начале 2000-х гг. При условии повышения ответственности федеральных органов исполнительной власти за осуществление надлежащего контроля за реализацией федеральных полномочий, в т.ч. переданных субъектам РФ на основе соглашений, подобный способ регулирования порядка реализации полномочий мог бы стать дополнительным эффективным инструментом^[32].

Если при заключении соглашений будет учитываться заинтересованность в выполнении некоторых федеральных полномочий самих субъектов на своей территории, то и в данном случае не нужно предполагать угрозу массового распространения соглашений. Кроме того, это станет свидетельством усиления доверия к органам власти субъектов РФ со стороны федеральных властей и не скажется отрицательно на направленном усилении государственности^[33].

Обеспечение единства системы государственной власти при сохранении самостоятельности субъектов РФ в формировании собственной системы и структуры государственных органов - это еще одно региональное измерение российского конституционализма. В субъектах РФ практикуются различные виды взаимоотношений органов государственной власти, учитывающие особенности регионов. Не всегда региональное государственное строительство укладывается в стандарты, заданные федеральным законодательством, но жесткая унификация организации власти на уровне субъектов и не требуется.

Унифицированными должны быть основные принципы деятельности органов власти: сама идея федеративного государства предполагает многообразие подходов к решению вопросов организации органов государственной власти^[34].

Федеральные государственные органы могут идти не только по пути дальнейшей унификации регулирования организации деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Подобная унификация проведена в сфере организации государственной власти субъектов РФ, и регламентация данных вопросов усиливается.

Далее федеральные органы должны организационно и методически помогать субъектам РФ; необходимо предусмотреть возможности расширения роли органов власти субъектов РФ в решении вопросов организации собственной деятельности^[35].

При установлении конституционно-правового статуса субъекта РФ реализована конституционная модель построения государственной власти - организационно-правовая платформа развития современного федеративного конституционализма. Кроме закрепленных прав в отношении субъектов РФ установлены определенные границы их самостоятельности и независимости при осуществлении государственной власти. Это связано с концепцией единого и неделимого суверенитета, декларируемым верховенством и единством государства и государственной власти на всей территории России. Единство означает одинаковые сущность, формы и методы деятельности власти государства на всех уровнях. Тем самым, установленный конституционно-правовой статус субъектов РФ уже сам по себе выступает ценностной идеей конституционализма^[36].

В свою очередь, при воплощении идеи конституционализма в числе задач субъектов РФ выделяется выстраивание целостной политико-правовой стратегии развития базовых принципов Конституции РФ: субъекты РФ обеспечивают адекватное конституционное (уставное) оформление конституционных идей, развивают конституционные основы в правотворческой деятельности, осуществляют их фактическое воплощение в организации и деятельности власти на своей территории^[37].