Файл: Особенности федерализма в России.pdf

Таким образом, воспроизводя в своих основных законах принципы федеральной Конституции, субъекты РФ тем самым переводят их на региональный уровень, воплощают их в государственном масштабе конкретного субъекта РФ, подчеркивая при этом его особенности.

2 СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ федерализма в России

2.1 Особенности модели российского федерализма

Федерализм в России позволил в конце прошлого столетия
сохранить российское государство, правда, в иных территориальных границах, обеспечил межнациональный консенсус. Однако становление федерализма в России продолжается.

На конституционном уровне сформулированы лишь общие принципы федеративного устройства, а их доктринальное наполнение и механизм реализации не выработаны; до сих пор не удалось снять существенные противоречия в правовых и политических взглядах на проблемы пределов политической самостоятельности субъектов федерации и их взаимоотношений с федеральным центром в решении вопросов совместного ведения^[38].

Среди особенностей российского федерализма можно отметить, что Российская Федерация является лидером среди федераций мира по количеству субъектов в своем составе. Субъекты Федерации находятся в составе Российской Федерации.

Современный российский федерализм унаследовал многие проблемы советской теории федерализма, в частности организацию федерации на национально-территориальной основе, с одним лишь отличием - территориальные образования получили статус субъектов Федерации.

Особое значение для понимания специфики российского федерализма играют статусные характеристики субъектов Федерации как равноправных участников и вертикальных, и горизонтальных отношений^[39].

В настоящее время конституционный принцип равноправия субъектов РФ - основополагающее начало в характеристике статуса субъекта РФ. При этом в конституционных нормах специально подчеркивается, что субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Закрепляя принцип равноправия субъектов, Конституция России устанавливает юридическую возможность приобретать и реализовывать права, которые закреплены на конституционном уровне и на уровне текущего законодательства. Категория равноправия в конституционном праве, по сути, выступает синонимом правоспособности. Принцип равноправия предполагает равные условия функционирования субъектов Федерации^[40].

Однако, несмотря на юридическое равноправие субъектов Федерации, фактически Российская Федерация представляет собой асимметричную федерацию. В научной литературе отмечается, что «многие из субъектов РФ не имеют потенциала, отвечающего статусу государственного образования. В качестве субъекта Федерации следует рассматривать исключительно экономически самодостаточный регион, способный обеспечить потребности населения, содержать государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов. Сегодня значительная часть регионов не отвечает данным требованиям. В связи с этим вполне приемлемым вариантом дальнейшего продвижения России по пути создания стабильного и эффективного федеративного государства является оптимизация субъектного состава Федерации, в частности, за счет укрупнения ряда субъектов Федерации, т.е. сокращения их числа, объединения нескольких существующих субъектов»^[41].

Основой федерации в России должен стать не национально-территориальный, а экономико-территориальный принцип в образовании субъектов Федерации, что позволит обеспечить экономическую самодостаточность субъектов и развитие экономического потенциала государства. Моделью российского федерализма должен охватываться и третий уровень власти - местное самоуправление, которое на экстерриториальной основе осуществляет свои полномочия. Обеспечение экономической самостоятельности местного самоуправления - первоочередная задача.

Также следует отметить, что в российском законодательстве не сложилось единого понимания принципов федерализма. В частности, отмечается, что принципы федерализма являются исходными концептуальными положениями теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства; определяют модели и природу федеративного устройства государства, характер разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами; обусловливают закономерности развития федерализма и др.^[42] Единственной попыткой закрепить исчерпывающий перечень принципов федерализма был проект Федерального закона № 96700167-2 «О принципах федерализма в России». Однако данный законопроект так и не был принят. Вместе с тем основные положения указанного законопроекта получили свое развитие в судебной практике и науке конституционного права России^[43].

Практика федеративного устройства государств в мире показывает, что федерация в каждой отдельно взятой стране устанавливается путем нормативного, юридического закрепления ее основ. Конституционные основы федеративной государственности позволяют понять особенности той или иной модели федерализма отдельно взятой страны, отношение центра и субъектов федерации, прочие аспекты функционирования союзного единого государства.

На всем протяжении становления нового федерализма отечественная наука и практика придавали особое значение изучению федеративных отношений в мировой практике. В ней выделяют понятия типа и моделей федерализма и соответствующие им черты и признаки.

Современный российский федерализм обладает теми же общеродовыми признаками и чертами, как и любой иной вид федерализма. Российская федеральная модель конституционного устройства характеризуется своеобразием, которое в специальной литературе обозначено следующими положениями: сочетание национального и территориального начал; сочетание конституционного равенства с фактическим неравенством субъектов РФ; асимметричность федеративных отношений^[44].

2.2. Основные проблемы федерализма в России

На сегодняшний день в России сложился ряд значимых проблем в области федеративных отношений, истоки которых проистекают из несовершенства конституционно-правового регулирования федерализма и чрезмерного вмешательства федеральной власти в компетенцию субъектов Российской Федерации.

Федеративные отношения в России сегодня переживают непростые времена. Данный вывод можно сделать, во-первых, из текущей практической деятельности федеральной власти, которая постоянно стремится реформировать федеративные отношения (в частности, путем неоднократного изменения порядка формирования Совета Федерации, замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, создания института полномочных представителей в федеральных округах и т.д.), и, во-вторых, из многочисленных мнений ученых по поводу состояния российского федерализма. М.В. Глигич-Золотарева считает, что субъектный состав России слишком сложен и мозаичен - существуют сомнения по поводу жизнеспособности данной федеративной структуры^[45].

Рассмотрим далее основные проблемы, которые сложились в области федеративных отношений в России.

1. Несовершенство конституционно-правового регулирования российского федерализма заключается в двух основных аспектах. Первый аспект состоит в том, что в Конституции РФ установлено специфическое деление нашего государства, которое основано на национальном и на территориальном принципах^[46].

Одни субъекты (республики, автономная область и автономные округа) образованы по первому принципу, другие (края, области и города федерального значения) - по второму. Поэтому можно сделать вывод о том, что РФ является асимметричной федерацией, т.к. в ней несколько видов субъектов. Асимметрия автоматически влечет не всегда обоснованную дифференциацию правового регулирования разных видов субъектов РФ, что противоречит ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, устанавливающей равноправие субъектов РФ. Следует отметить, что критерий, положенный в основу выделения первой группы субъектов РФ (титульная национальность на соответствующей территории), в настоящее время не совсем обоснован и в чем-то опасен для государственной целостности и безопасности страны, т.к. как дополнительное обращение к национальности может быть поводом для разжигания межнациональной розни^[47].

Схожие мнения высказываются в литературе. Например, И.А. Конюхова указывает на разрушительное воздействие национального фактора на государственность России. Н.М. Добрынин отмечает, что «федерации, построенные по национально-территориальному признаку, недолговечны, т.к. генерируют межэтнические противоречия и сепаратизм». М.В. Глигич-Золотарева указывает, что «с точки зрения системного анализа этнические институции должны быть исключены из современной правовой системы федерализма»^[48].

Второй аспект указанной выше проблемы заключается в том, что некоторые нормы Конституции РФ, регулирующие федеративные отношения, не всегда соотносятся, а то и противоречат друг другу. Это видно из анализа следующих конституционных норм. Часть 1 ст. 5 Конституции РФ, с одной стороны, устанавливает равноправие субъектов РФ, а с другой - перечисляет 6 разных видов субъектов, что означает неодинаковое правовое регулирование федеративных отношений. Установленная ч. 5 ст. 66 Конституции РФ возможность изменения статуса конкретного субъекта РФ является очевидным нарушением принципа равноправия, т.к. здесь возникает вопрос - если 6 видов субъектов РФ имеют одинаковый правовой статус, зачем субъекту менять его?

Здесь также видится нарушение принципа равноправия. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «Еврейская автономная область не может отказаться от данного своего статуса, поскольку в ст. 5 Конституции РФ говорится об автономной области в единственном числе. А изменение главы 1 Конституции возможно лишь принятием новой Конституции»^[49].

Помимо вышеназванного, принципу равноправия субъектов очевидно противоречат следующие нормы Конституции РФ:

- ч. 2 ст. 5 устанавливает, что республики имеют свою конституцию и законодательство, а остальные субъекты РФ - устав и законодательство;

- ч. 4 ст. 66 устанавливает возможность вхождения одного субъекта РФ в состав другого;

- ч. 2 ст. 68 закрепляет право за республиками устанавливать свои государственные языки, в то время как у иных субъектов РФ подобного права нет, даже у автономной области и автономных округов, которые, так же как и республики, основаны на национально-территориальном принципе.

Важно отметить особенности вхождения автономных округов в состав края или области. Как постановил Конституционный Суд РФ, вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов РФ и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п.

Но в ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» установлено иное понимание статуса автономного округа относительно наличия у него собственной системы органов государственной власти^[50]. Данная статья определяет презумпцию осуществления органами государственной власти края (области) их полномочий на всей своей территории, включая территорию входящего в его состав автономного округа, если иное не установлено федеральными законами или договором между органами власти края (области) и автономного округа^[51]. Таким образом, автономные округа по умолчанию отстраняются от осуществления своих полномочий, что является грубым нарушением принципа равноправия субъектов РФ.

2. Чрезмерное вмешательство федеральной власти в компетенцию субъектов РФ в основном происходит через органы федеральной законодательной и исполнительной власти. Правовой предпосылкой проблемы чрезмерного вмешательства органов федеральной законодательной власти в компетенцию субъектов РФ является положение ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, согласно которому по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

С точки зрения обеспечения целостности правового регулирования и государственного управления данное конституционное положение выглядит вполне обоснованным. Но на практике органы федеральной законодательной власти злоупотребляют данным положением. Федеральное законодательство стирает границу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то и другое. Субъекты РФ стеснены в своих и так немногочисленных полномочиях, в основном Федеральным законом № 184-ФЗ, который устанавливает общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ и регулирует образование, формирование, деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, а также порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти^[52]. Данный Закон своей детальной правовой регламентацией фактически сводит на нет участие субъектов РФ в организации своих органов власти, хотя это полномочие находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ^[53]. Кроме того, полномочия субъектов РФ по вопросам, находящимся в совместном ведении, несколько умаляются правовой позицией Конституционного Суда РФ, который отметил, что если субъект РФ не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере^[54].