Файл: Зарубежный опыт организации и функционирования государственной службы на примере страны Эстония.pdf
Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 288
Скачиваний: 4
Суверенную власть в городе или волости имеет совет, который получает мандат от местных жителей в результате выборов в совет и выбирается на четыре года. Число членов совета зависит от количества жителей данного самоуправления, однако в совете не может быть менее семи членов. Избирать на выборах в совет и быть избранным имеет право любой житель Эстонии или Европейского союза не моложе 18 лет, постоянно проживающий в соответствующей волости или городе. Другие иностранцы, постоянно проживающие в соответствующей волости или городе, могут участвовать в голосовании, однако быть избранными в совет не могут.
Право и задача совета – заниматься организацией всех вопросов, касающихся местной жизни, и принимать решения. В эстонских советах самоуправлений подавляющее большинство уполномоченных являются членами партии или местного избирательного союза, вследствие чего они действуют, в основном, исходя из принципов программы партии. Деятельность совета концентрируется преимущественно на обсуждении стратегических вопросов и вынесении решений. Такое разделение власти позволяет совету частично передавать право принимать решения городской или волостной управе, утверждаемой советом.
В определенных сферах закон предоставляет исключительную компетенцию совету – так, в исключительную компетенцию совета входит бюджет волости или города и местные налоги, прием местных правотворческих актов, введение правовых актов, организующих работу управы и совета, выражение недоверия местной управе и пр. При подготовке проектов правовых актов совет во многом опирается на предварительную работу, проделанную его комиссиями и управой. Также посредством различных каналов (в т.ч. фракций совета) совет осуществляет надзор за деятельностью городских или волостных управ. Совет может формировать постоянные и временные комиссии. Единственной обязательной постоянной комиссией является ревизионная комиссия, основная задача которой – контроль над деятельностью управы. Председатели и вице-председатели комиссий выбираются из числа членов совета, однако членами комиссий совета могут быть и не входящие в совет местные жители или эксперты – лишь в случае ревизионной комиссии все ее члены должны входить в совет.
Совет назначает на должность волостного старейшину или мэра города – как правило, это руководящая фигура партии или избирательного союза, набравшая на выборах в совет большинство голосов, однако назначение может происходить и на основании открытого конкурса. По его предложению назначаются на должность члены волостной или городской управы, которыми могут быть как чиновники, так и не являющиеся чиновниками члены управы (например, местные частные предприниматели). Волостная или городская управа – это коллегиальный исполнительный орган, которым руководит волостной старейшина или мэр города, подотчетный совету. По причине того, что члены управы подотчетны совету, они не могут одновременно являться членами совета. Однако в самоуправлениях Эстонии членами управ зачастую являются высшие чиновники самоуправления.
Главная задача управы – подготовка вопросов и принимаемых решений, которые подлежат обсуждению в совете, а также организация местной жизни и обслуживание жителей. Управа решает все вопросы, не входящие в компетенцию совета или делегированные управе советом. Кроме того, управа отвечает за осуществление программы развития и других стратегий, принятых советом. Поскольку распределение работы между советом и управой во многом является вопросом внутренней организации самоуправления, в разных самоуправлениях задачи распределены по-разному.
Местную исполнительную власть, исходя из решений совета и управы, осуществляет волостная или городская управа – учреждение, в составе которого в качестве структурных единиц могут находиться канцелярия и отделы и которому подчиняются самостоятельные ведомства и службы. При этом для более эффективного выполнения своих функций волости и города могут образовывать подволости и городские районы и их административные советы и управы. Учреждения, которыми руководят самоуправления, оказывают, прежде всего, различные публичные услуги (например, предлагают общее образование и библиотечные услуги). Чтобы предоставлять услуги, волость или город может стать пайщиком или акционером важной с точки зрения развития волости или города коммерческой организации, а также создать фонд или стать членом некоммерческой организации.
Местные самоуправления имеют независимый утвержденный волостным или городским собранием бюджет. Для пополнения волостного или городского бюджета каждое самоуправление имеет право устанавливать и собирать местные налоги. Независимость местного бюджета не исключает выделения средств из госбюджета единицам местного самоуправления. Согласно Закону о госбюджете, государственная поддержка местным самоуправлениям – это уравнительный фонд и субсидии на определенные нужды. Объем выделяемых из уравнительного фонда и госбюджета отчислений начиная с 1994 г. оговаривается на ежегодных переговорах уполномоченных представителей союзов самоуправлений (совет по сотрудничеству союзов самоуправлений) и представителей Правительства (правительственная комиссия).
Главной задачей уравнительного фонда является уравнивание возможностей выполнения задач местными самоуправлениями за счет выравнивания доходов и расходов, чтобы обеспечить возможность выполнения общественных услуг самоуправлениям с небольшими доходными базами. На практике роль этого механизма девальвирована, так как на сегодняшний день субсидии из фонда получают и крупные самоуправления с доходной базой (например, Пярну, Нарва, Тарту, Вильянди, и т.д.). Целенаправленные отчисления начисляются местным самоуправлениям для компенсации конкретных текущих расходов, например, для компенсации расходов на прожиточные пособия, учебные пособия и школьные обеды, а также для инвестиций в культурную среду.
Бюджет местных самоуправлений пополняется за счет налогов (это: подоходный налог, поземельный налог и прочие налоговые поступления); за счёт налога с услуг и продаж (включая пошлины); прибыли при продаже имущества; имущественной прибыли; дотаций и внешней помощи (из уравнительного фонда, целенаправленных отчислений, инвестиционных дотаций, субсидий из фондов), а также прочих доходов (налог на ресурсы, штрафы). Местное самоуправление относительно независимо в распоряжении своим имуществом и получении прибыли, при этом право установления местных налогов почти не используется. В отличие от Северных стран, где местные налоги являются крупнейшим источником дохода местных самоуправлений, доля местных налогов от доходной базы в Эстонии крайне мала. Также в Эстонии отсутствует местный подоходный налог как отдельный вид налога.
В Эстонии доходы бюджетов местных самоуправлений составляют примерно 20% от общего дохода правительственного сектора. В отличие от других стран, своеобразие Эстонии заключается в том, что в Эстонии местные самоуправления не занимаются вопросами обеспечения общественного порядка и безопасности, а также профобразованием и трудовой занятостью. Полиция и служба спасения финансируются из госбюджета, вопросами финансирования здравоохранения занимается центральное правительство.
Большую часть расходов местных самоуправлений составляют расходы на образование, так как самоуправления ведут хозяйственную деятельность образовательных учреждений (детсадов, основных школ, гимназий и школ по интересам), а также выплачивают зарплаты работникам сферы образования, таким образом, занимаясь большим количеством дел в сфере образования, находящихся под ответственностью публичного сектора. Также большую часть составляют хозяйственные, жилищные и коммунальные расходы, которые включают обслуживание дорог, поддержание в порядке водных и канализационных трасс, землеустройство и многое другое. Примерно одну десятую бюджета местных самоуправлений составляют общие услуги правительственного сектора, которые включают расходы на управление местных самоуправлений (зарплаты чиновников и политиков, курсы повышения квалификации и т.д.). Поскольку такие задачи, как оказание социальной помощи, а также вопросы культуры и проведения досуга являются муниципальными, то и расходы на них составляют большую часть бюджета местных самоуправлений.
Вопрос организации самоуправлений в той или иной мере был актуален в эстонской политике, начиная со времен восстановления независимости. Неоднократные попытки провести административную реформу привели к обсуждениям структуры местных самоуправлений в Рийгикогу. В организации местных самоуправлений можно усмотреть несколько проблем, преимущественно они связаны с деловитостью и сотрудничеством самоуправлений, а также с отношениями между государством и самоуправлениями.
В период восстановления независимости Эстонии в 1989-1993 гг. система самоуправлений была двухуровневой. Первый уровень самоуправлений формировали волости и города, второй – уезды, которыми руководили избранные напрямую и имевшие довольно сильный авторитет и власть земские соборы и уездные управы. В 1993 г. в соответствии с законом о местных самоуправлениях второй уровень самоуправлений был ликвидирован, уездные управы стали госучреждениями, а уездный старейшина – представителем государства в уезде. Начиная с 1999 г. полномочия уездных управ и уездных старейшин были урезаны, причиной тому было желание передать их полномочия уездным союзам местных самоуправлений. На сегодняшний день уездные управы по сути стали уездными отделами Министерства внутренних дел. Также обсуждалась передача функций региональных самоуправлений (планирование развития образования, транспорта и уезда и т.п.) уездным союзам самоуправлений, но сейчас претворению этой идеи в жизнь мешает их статус как частноправовых некоммерческих организаций, а также то, что у них имеется меньше возможности заниматься этими делами. В связи с этим в кругах специалистов муниципального права обсуждалось присуждение союзам самоуправлений общественно-правового статуса. Однако следует отметить, что до сих пор союзы самоуправлений пытались сохранять баланс между различными единичными интересами уездных самоуправлений, а не выносили на региональном уровне противоречащие этому решения, и, учитывая нынешнюю ситуацию, эти обязанности могут оказаться союзам самоуправлений не по силам.
Управление государственными функциями (например, сбор налогов, судебная деятельность, спасательная служба и т.д.) осуществляется посредством местных административных единиц, находящихся в подчинении министерств. Местные административные единицы, находящиеся в ведении нескольких министерств, сосредоточены в четырех крупных регионах (например, полиция, суды), а те, что находятся в ведении других, располагаются во всех 15 уездах (например, Касса по безработице). Тенденция обусловлена необходимостью сделать публичный сектор более эффективным, но вместе с этим возросла роль отраслевого управления, подчиняющегося министерствам, что, в свою очередь, ослабляет связность областной политики на уездном уровне. Эта раздробленность стала проблемой при управлении и организации целостного развития уезда.
Вторая группа проблем возникла из-за смещения баланса власти государства и самоуправлений в сторону центральной власти, так как прежде всего самоуправления не смогли коллективно уравновесить центральное правительство единой партией и реализовать свои интересы, хотя формально-правовые механизмы и реальные процессы для этого созданы. Экономический кризис 2008 г. еще более усилил тенденцию административного вмешательства государства. Сегодня вопрос стоит в том, смогут ли самоуправления сами решить проблему жизнеспособности – путем роста сотрудничества или объединения – или центральное правительство и учреждения по надзору (прежде всего, Государственный контроль) должны требовать большего права вмешиваться в деятельность самоуправлений.
В-третьих, в самоуправлениях Эстонии, по сравнению с самоуправлениями материковой Европы, жителей больше среднего, а по сравнению с самоуправлениями Северной Европы – меньше среднего. При этом уездные самоуправления Эстонии находятся на очень большой территории (140-200 квадратных километров), из чего вытекают специфические проблемы самоуправлений, связанные с неплотной заселенностью Эстонии. Поскольку уровень дохода самоуправлений зависит, в основном, от количества жителей и на больших территориях возникают дополнительные расходы на дороги и коммуникации, у многих самоуправлений возникли серьезные проблемы по части некоторых публичных услуг – прежде всего, предназначенных для сложных и небольших целевых групп. Была предпринята попытка решить проблемы путем увеличения целенаправленных дотаций центрального правительства, чтобы обеспечить оказание услуг на минимальном уровне. Об этом говорит, например, тот факт, что в течение десяти лет соотношение целенаправленных дотаций и собственных доходов удвоилось, то есть в бюджете самоуправлений становится все больше средств, которые самоуправление не может самостоятельно свободно планировать. Такое положение уменьшает свободу самоуправлений при формировании местной политики. Конечно, самоуправления вправе вводить местные налоги, однако расходы на их управление и получаемый доход непропорциональны, вследствие чего возможность введения местного налога используется не очень широко.
Государство предприняло некоторые меры, чтобы увеличить возможности правления единиц самоуправления – например, государство содействует добровольному объединению самоуправлений. Создано несколько планов реформы местных самоуправлений, однако политический компромисс для объединения в стране достигнут не был. При этом результаты исследований показывают, что происходившие до настоящего времени объединения положительно повлияли на способность самоуправлений к правлению. И все же добровольное объединение – весьма политизированный процесс, поэтому многие начатые процессы объединения довести до конца так и не удалось, а немногочисленные удавшиеся слияния в целом не повлияли на отношения и баланс местных самоуправлений с центральным правительством.
Политические партии.
В 1920–1930-е годы были созданы пять основных политических партий: Крестьянская партия и Объединение аграриев (эти партии находились соответственно справа и в центре парламентского спектра); Народная партия и Трудовая партия (обе центристские); Социал-демократическая партия (левая). Начальный процесс формирования партий омрачил провалившийся коммунистический путч 1 декабря 1924. В период консервативной диктатуры Константина Пятса (1934–1940) все политические партии были запрещены. При советской власти единственной легальной политической организацией стала Коммунистическая партия Эстонии как часть Коммунистической партии Советского Союза (КПСС).