Файл: ignatov_gosmun_uprav.pdf

8Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

подчеркивает: «... российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны... Несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу»2.

На повышение эффективности государственного управления и нацелены прежде всего Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005годы)»3

èосуществляемая в стране административная реформа. Поэтому сейчас так важен учет исторического опыта становления государственного и муниципального управления в стране для совершенствования всей системы современной российской государственности, поиска путей и механизмов перевода ее в состояние, более адекватное новым социальным и политическим условиям.

При разработке данного учебного пособия автор опирался на суждения, оценки, рекомендации, научные исследования многих ученых, в том числе и на собственный опыт изучения истории и современных проблем формирования институтов государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы, состава служащих, состояния их профессионализма

èэффективности принимаемых управленческих решений.

Âметодологическом отношении приоритетным для нас выступает комплексный подход к анализу государственного управления и местного самоуправления, государственной и муниципальной службы, включающий и нормативно-правовой, и организаци- онно-управленческий, и аксиологический, социально-экономичес- кий аспекты. В ряде существующих известных пособий преобладает нормативно-правовой аспект. Отмечая содержательность и высокий уровень разработок их авторов, подчеркнем особую важность, особенно на первом этапе изучения системы государственного и муниципального управления, многоаспектного, комплексного подхода к его изучению. В этом отношении обращают на себя внимание учебник, подготовленный под редакцией проф. А.В. Обо-

2 Российская газ. 2003. ¹ 93. 17 мая.

3См.: Указ Президента РФ «О Федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)”» // Российская газ. 2003. ¹ 223. 23 ноября.

лонского «Государственная служба (комплексный подход)» (М., 1999), учебник проф. А.И. Радченко «Основы государственного и муниципального управления: системный подход» (2-е изд., Ростов н/Д, 2001); междисциплинарный учебник под редакцией В.А. Козбаненко «Государственное управление» (М., 2000); междисциплинарный учебник Ф.И. Шамхалова «Основы теории государственного управления» (М.,2003); учебник проф. Н.И. Глазуновой «Система государственного управления» (М., 2002); учеб- но-методическое пособие для государственных служащих под редакцией проф. Н.И. Глазуновой «Государство, власть, управление и право» (М., 2000) и ряд других работ. Подобный подход был также реализован нами ранее (в 1998 г.) в книге «Становление государственного и муниципального управления» (Ростов н/Д: Издво СКАГС), в курсе лекций Д.П. Зеркина и В.Г. Игнатова «Основы теории государственного управления» (Ростов н/Д, 2000; 2005), в совместном с авторами из Российской академии государственной службы при Президенте РФ учебнике «Государственная служба: теория и организация» (Ростов н/Д, 1998) и учебнике «Государственная служба» (под ред. В.Г. Игнатова, Ростов н/Д, 2004). В данном учебном пособии автор развивает свое видение государственного и муниципального управления.

Следует весьма уважительно относиться к историческому опыту российского государственного управления и местного самоуправления, включая и советский период. На протяжении последних трех столетий явно просматривается тенденция возвращения ряда канонов российского государственного управления в некое основное русло, связанное со спецификой существования и развития российской цивилизации. Этот исторический опыт, конечно, не должен быть единственным фактором, оказывающим влияние на построение и функционирование государственного и муниципального управления в современной России. Но и делать вид, что его не существует, что российский опыт – это путь постоянных блужданий и поисков, проб и ошибок, было бы неправильным.

Иначе говоря, идеальная модель российской системы государственного и муниципального управления не может быть выстроена с оглядкой только на наш прошлый опыт или только на западные образцы. Даже наиболее рациональные и научно обоснованные из них могут не сработать с должным эффектом в условиях современной России. Вполне вероятно, что «загадочность русской души» коррелирует в области управленческих подходов и

решений со сложностью российского общества и государства как объекта управления, которые пока не могут быть вполне отражены в рациональной форме.

Заслуживает внимания позиция авторов, пишущих о специфике «русской модели управления»: «Ведь, с одной стороны, мы от колыбели знаем, что все в нашей стране делается сикось-на- кось, что управленческие решения девяносто девять раз из ста вопиюще неэффективны и просто бездарны. С другой же стороны, мы имеем все основания гордиться феерическими, не имеющими аналогов достижениями отечественных управленцев, решавших задачи, очевидно нерешаемые»4.

Вызывает одобрение позиция сдержанного критицизма по отношению к многовековому поиску оптимальной российской модели государственного управления и государственной службы.

Предлагаемое пособие апробировано в учебной практике Севе- ро-Кавказской академии государственной службы, в которой чи- таются учебные курсы «Введение в специальность “Государственное и муниципальное управление”», «История государственного управления в России», «Система государственного и муниципального управления», «Государственные и муниципальные финансы», «Государственная и муниципальная служба», «Правовые основы Российского государства», «Управление общественными отношениями», «Государственная и муниципальная кадровая политика» и другие. По многим из них преподавателями СКАГС, в том числе и автором, изданы учебники и учебные пособия5.

4 Прохоров А.П. Русская модель управления. М., 2002. С. 7.

5См.: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: Учебное пособие. М.–Ростов н/Д: Изд-во МарТ, 1999; 2004; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (экономика и управление). Учебное пособие. М.–Ростов н/Д: Изд-во МарТ, 2000; 2004; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Учебное пособие. М.–Ростов н/Д: Изд-во МарТ, 2000; 2004; Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной экономики: Учебное пособие. М.–Ростов н/Д: Изд-во МарТ, 2000; Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2001; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Учебное пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2001; 2003; Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность: Учебное пособие. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004; Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М. Государственная кадровая политика в вопросах и ответах: Учебное пособие. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004; Государственная служба: Учебник / Под ред. Игнатова В.Г. М.–Ростов н/Д: Изд-во МарТ, 2004; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: Учебное пособие. М.–Ростов н/Д: Изд-во МарТ, 2004 и др.

Актуальные проблемы исторического опыта формирования института государственной и муниципальной службы и использования российского и зарубежного опыта в ходе реформирования государственной службы изучаются в академии и в процессе обу- чения слушателей, проходящих в СКАГС повышение квалификации и профессиональную переподготовку.

Готовя данное учебное пособие, автор опирался на собственные знания и опыт, полученные в процессе научного изучения актуальных проблем становления и развития государственного и муниципального управления в современной России, активного участия в совместной работе Северо-Кавказской академии государственной службы и лично автора с аппаратом Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, с федеральными органами государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления, функционирующими на Юге России. Большую роль при подготовке пособия сыграл также многолетний опыт преподавательской деятельности в академии с момента ее создания, в том числе и в процессе чтения ряда лет курса «Введение в специальность “Государственное и муниципальное управление”».

Подготовка и издание учебного пособия сейчас, на наш взгляд, особенно необходимы, поскольку до сих пор подобное пособие так и не было опубликовано, хотя потребность в нем обучающихся, обучаемых и обучающих весьма велика.

Автор с благодарностью воспримет как критические замеча- ния, так и рекомендации по дальнейшему совершенствованию данного учебного пособия и освещению рассматриваемых в нем проблем государственного и муниципального управления, совершенствования системы государственной и муниципальной службы и повышению их эффективности.

Править должен знающий.

Сократ (ок. 470–399 гг. до н.э.)

Глава 1

Из истории подготовки к профессиональной государственной службе в России и становления специальности

«Государственное и муниципальное управление»

Необходимость организации эффективного государственного и муниципального управления, подготовки способных его обеспе- чить управленческих кадров, постоянного повышения их квалификации, а в ряде случаев и их профессиональной переподготовки, не вызывает сомнений.

Эти проблемы, работа над их разрешением в той или иной мере в различных формах всегда находились, находятся и должны находиться в центре внимания и высших, и региональных, и отраслевых органов власти и управления.

Не является исключением в этом отношении и Россия. На разных этапах развития ее руководство – и в царское, и в советское, и в постсоветское время – уделяло внимание, хотя и далеко не всегда в должной мере, подготовке чиновничьих кадров для государственной службы, государственного управления, местного управления и местного самоуправления6.

6История профессиональной подготовки чиновников к государственной службе

èместному самоуправлению подробно освещается в ряде серьезных публикаций. В их числе прежде всего следует отметить: Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII–XX века: Учебное пособие. М., 1999; Глазунова Н.И. Из истории профессиональной подготовки к государственной службе / Вестник государственной службы. 1993. ¹ 11. С. 3– 13.; ¹ 12. С. 19–28; 1994. ¹ 1. С. 28-41; ¹ 2. С. 3–18; Лаптев А.П. Влияние развития государственности на подготовку кадров для государственной службы // Вестник государственной службы. 1994. ¹1. С. 19–27; Зиновьев А.П. Номенклатурные кадры в СССР: источники формирования / Вестник государственной службы. 1994. ¹ 6. С. 64–66; Жукова Л.А. Из истории профессиональной подготовки земских служащих / Вестник государственной службы. 1994. ¹ 6. С. 66–68; 10 лет на службе России. Памятное издание / Под общ. ред. В.К. Егорова. М.: Изд-во РАГС, 2004. Раздел I; Мельников В.П., Нечипоренко В.Г. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность: Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2004.