Файл: Понятия и виды толкования правовых норм (Понятие толкования правовых норм).pdf

Более рас­пространенным является деление правовых актов управления на норма­тивные и индивидуальные, но в основе классификации заложен кри­терий юридического свойства актов. В целом, виды или классификация правовых актов управления отражают особенности задач и функций орга­нов исполнительной власти и других субъектов административного права, использующих такого рода правовые акты^[19]. Нормативные акты имеют особо важную роль в юридические инструменты административного права. Они содержат адми­нистративно-правовые нормы, устанавливающие общие правила регули­рования однотипных отношений в сфере исполнительной власти, которые рассчи­танные на длительное применение и имеющие конкретного адресата. При­мером служат нормы, которые содержатся в правилах пожарной и радиационной безопас­ностях, дорожного движения, торговли, быто­вого обслуживания населения и во многих других отраслеях управления.

Акты государственного управления подразделяются на три группы:

1. Акты верховного управления
2. Акты ведомственного управления
3. Акты местного самоуправления.

Для такой классификации нет достаточных конституци­онных и административно-правовых оснований, а включение актов мест­ного самоуправления в число правовых актов государственного управле­ния противоречит ст. 12 Конституции Российской Федерации, в соответст­вии с которой органы местного самоуправления не входят в систему орга­нов государственной власти. Государственное управление — исполнитель­ная власть, одна из отраслей единой системы государственной власти. Можно подразделять нормативные акты управления по кругу лиц:

• акты общего значения – это федеральные, республиканские, областные;
• межведомственные акты;
• внутриведомственные акты, в том числе ло­кальные.

Данную классификацию актов нужно признать очень услов­ной, потому, что во-первых - федеральные, республиканские и другие акты, называются актами общего значения и могут быть межведомственными актами; во-вторых - неясно, что такое локальные акты - региональные акты или акты органов местного самоуправления.

Что касается особенностей нормативных актов управления, рассмотрим следующие моменты: юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Они являются ис­точником российского административного права. В них концентрируются нормы высшей юридической силы, то есть содержатся в законодательных актах, осуществляется охрана установленного в сфере исполнительной власти порядка отношений, о судебном обжаловании неправо­мерных действий исполнительных органов. Определя­я организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Рос­сийской Федерации. Есть деление правовых актов управления, в зависимости от их наименования. В регулировании отношений в сфере исполнительной вла­сти участвуют многие органы — в первую очередь, Президент и Правитель­ство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и другие федеральные органы исполнитель­ной власти. На уровне субъектов Федерации - главы респуб­лик, председатели советов министров, кабинетов министров, министры и другие руководители республиканских органов исполнительной власти; на уровне краев, областей и других субъектов Федерации - главы админи­страции и руководители отраслевых и функциональных органов управле­ния субъектов Федерации. Каждый орган, а точнее, вид органа исполнительной власти, издает акты определенного наименования, которые устанавливаются конституционными и законодательны­ми нормами либо подзаконными нормами административного права. С учетом роли Президента в осуществлении исполнительной власти особое значение имеют акты Президента России по вопросам управления. Согласно ч. 1ст. 90 Конституции РФ, предусматривается издание Президен­том РФ указов и распоряжений, согласно ч. 2 ст. 125 – нормативно-правовых актов Президента, ч. 1ст. 115 - нормативных указов Прези­дента. Исходя из практика, нормативные акты управления издаются Президентом в форме нормативных указов, а по более конкретным вопро­сам управления - распоряжения.

Нормативными указами Президента регу­лируются следующие вопросы: о структуре федеральных органов испол­нительной власти; об укреплении единства системы исполнительной вла­сти и ряд других, связанных с функционированием данной ветви государ­ственной власти. Исходя из смысла и содержания ст. 80 Конституции РФ, Президент в значи­мой степени определяет значение и особенности функционирования исполнительной власти в стране с учетом того, что, согласно ст. 110 Кон­ституции РФ, исполнительную власть осуществляет Правительство РФ. Нормативные акты управления - постановления издает также Прави­тельство РФ по вопросам, закрепленным в ст. 114 Кон­ституции РФ. От части, обеспечение эффективного управления в сфе­ре проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, в об­ласти культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обес­печения, экологии. Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Данные акты позволяют Правительству Российской Фе­дераций осуществлять исполнительную власть Российской Федерации. Естественно, реализация названной конституционной функции Прави­тельства не ограничивается изданием постановлений. В своей практике Правительство применяет и другие административно-правовые формы, в том числе, распоряжения, которые иногда содержат и нормы общего ре­гулирования в сфере исполнительной власти, а также широко использует организационные действия и мероприятия, позволяющие решать воз­ложенные на него функции. Многообразные формы и наименования актов, которые издаются федеральны­ми органами исполнительной власти - министерствами, государственны­ми комитетами, федеральными службами, надзорами, иными федеральны­ми органами исполнительной власти. Эти правовые акты издаются в виде приказов, постановлений, инструкций, порядка, а в ряде случаев - в виде методи­ческих рекомендаций.

В целом названные акты составляют множество нормативно-право­вых средств, которые используют федеральные органы исполнительной власти. Наименования актов управления, издаваемых органами исполнитель­ной власти республик в составе Российской Федерации, во многом совпа­дают с названными выше. Главы администраций краев, областей, автономной области, городов федерального значения, автономных округов издают постановления и рас­поряжения. До сих пор речь шла о нормативных актах управления, об их характери­стике в зависимости от различных критериев.

Общей отли­чительной чертой индивидуальных актов управления является выраженный правоисполнительный, по своему юридическому содержанию распорядительный правовой характер. Глав­ное в таком роде актах именно конкретность, то есть, во-первых, понятное формулирование конкретных юриди­ческих волеизъявлений субъектами административного права, издающими такие акты; во-вто­рых, решение с их помощью индивидуальных дел или вопросов, которые возникают в сфере исполнительной власти; в-третьих, определенность адресата, возникновение конкретных административных правовых отно­шений, обусловленных этими актами. Акты индивидуального характера, которые в силу своей значимости должны быть отражены в курсе административного права, иногда упоми­наются только в самой общей форме, хотя по своему значению в курсе адми­нистративного права они заслуживают соответствующего внимания. Нередко авторы ограничиваются утверждением, что правоприменительные акты содержат предписания конкретным исполнителям о совершении действий, о поощрениях. Это акты разо­вого применения. Индивидуальные акты - это решения субъектов админи­стративной власти, которые обращаются к конкретным лицам. Находясь, в своей ос­новной массе правоприменительными актами, они изменяют, прекращают правоотношения; разновидностью индивидуальных актов яв­ляются правоохранительные, юрисдикционные. По юридическим по­следствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещаю­щими, право уполномочивающими, содержащими отказы. Диа­пазон действия и влияния индивидуальных актов достаточно широкий и ока­зывает существенное влияние на процесс эффективного функционирова­ния исполнительной властью. Без них ис­полнительная власть и ее органы не могут эффективно работать и решать возложенную на них работу. С юридической и практической точки зрения только разработать и при­нять качественный правовой акт управления - мало. Хотя этот этап чрезвычайно сложен, ответственен и требует больших усилий спе­циалистов различных профилей, но в какой-то мере это только начало сложного процесса осуществления управленческой деятельности.

Основное правильно истолковать, своевременно и эффективно реализовать, практически осуществить правовой акт управления. То есть обеспечить его служебную роль, дейст­вие, которое связанное с наступлением юридических последствий и обусловливаю­щее их. С позиций юридической силы, презумпции действи­тельности действия правовых актов управления их реали­зация связана с целым комплексом условий, предпосылок, фактов юри­дического содержания, временных и пространственных факторов и многих других. Основные моменты, которые касаются данной пробле­мы правовых актов управления. В качестве акта управления можем рассмотреть такое решение, как надлежащим образом оформлено. Пре­зумпция действительности справедливая, имеет­ся в виду волеизъявление субъектов, которые осуществяют государственную власть. Итог: акт действует до истечения определенного срока его жизни или до его официального изменения или отмены. Судя из практики, правовой акт управления приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования, если особо не разобран иной порядок при­ведения его в действие, такой как, установление конкретного срока вступ­ления его в юридическую силу. Сам термин «юридическая си­ла» значительно многооб­разнее, чем формулировка «приведение правового акта в действие»^[20].

Действие правовых актов управления связано с множеством факто­ров - порядком их опубликования и вступления в силу, действием в про­странстве и во времени. Относительно нормативных актов Президента РФ, то они вступают в силу сразу на всей территории России по истечении семи дней после первого дня их официального опубликования; другие акты вступают в силу со дня их подписания. Семидневный срок установлен также для ак­тов Правительства РФ, затрагивая права, свободы и обязанности граждан. Другие акты Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания. Для нормативных актов Федеральных органов исполнительной власти установлен такой порядок. Акты межведомственного характера, которые затрагивают статус физических и юридических лиц и прошли офи­циальную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат в течение десяти дней после дня их регистрации в документе нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Правовые акты указанных органов не опубликованные в установленном порядке, не несут за собой правовых последст­вий как не вступившие в силу. Вступление таких актов в силу устанавлива­ется истечением десяти дней после дня их официальной публикации, если не предусматривается иной порядок вступления их в силу. Одним из важных факторов юридической силы правово­го акта, является соответствие особым требованиям к его юридическому содержанию.

Исходя из юридического содержания этих актов, к ним относятся следующие важные требования:

• 1. Правовой акт управления не должен противоречить Конституции РФ, Федеральным законам и нормативным указам Пре­зидента РФ;
  2. Правовой акт не должен ограничивать или нарушать установленные Федеральными законами права и законные интересы граждан, обществен­ных объединений, предпринимательских и коммерческих организаций;
  3. В издании акта применяются только некоторые его наименования, кото­рые предусмотрены законодательством РФ и издаваемым данным органом исполнительной власти правовым актом;

Нужно строго и неукоснительно соблюдать установленный по­рядок подготовки, обсуждения и принятия правовых актов управления. К числу конкретных требований, которые относятся к данному пункту, могут быть отнесены:

• соблюдение коллегиальности
• необходимость согласова­ния проектов актов с заинтересованными сторонами
• соблюдение преду­смотренных реквизитов - это штампов, печатей, подписей, подписей исполнителей и др.
  1. Правовой акт управления должен быть издан уполномочным органом и в пределах его компетенции;
  2. Различные по наименованиям акты управления издаются различны­ми органами.

Президент РФ издает нормативные и индивидуальные указы, регламенти­рующие вопросы управления. Нормативные указы охватывают какую-либо сферу, область, отрасль госу­дарственного управления. Правительство издает постановления, которые имеют нормативный характер и распоряжения. Федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы издают приказы, которые имеют нормативный характер. Правомерно определение, что правовые акты управления — это особый вид подзаконных официальных юридических актов, которые принимаются субъек­тами исполнительной власти, которые в свою очередь содержат односторонние властные во­леизъявления и имеющих юридические последствия. Данная характеристи­ка в принципе совпадает с определением, сформулированным Ж. Веделем: «Исполнительное решение есть юридический акт, издаваемый в односто­роннем порядке администрацией в целях изменения юридического пред­писания путем наложения обязанностей или предоставления прав»^[21];

• 1. Подзаконность актов управления - такие акты издаются на основе и во исполнение закона. Они не могут противоречить Конституции РФ, Феде­ральным законам, нормативным актам Президента, постановлениям и рас­поряжениям Правительства РФ.
  2. Во многих случаях по отношению к актам управления используется такой тер­мин «эффективность управленческих решений», а на самом деле гово­рится об условиях, требованиях к актам.

Опираясь на тезис о законности актов управления, необходимо соблю­дать условия:

• наличие компетенции автора
• соответствие акта закона по существу, соответствие акта цели закона, принятие акта в установленном законом порядке
• соблюдение процессуальных правил издания акта.

Такой подход возможен, но он "замыкает" всю сложность и многооб­разие проблемы на принципе законности актов управления и в сущности отождествляет пп. 2 и 3;

• 1. Правовой акт управления должен учитывать правовые акты выше­стоящих органов исполнительной власти;
  2. Правовой акт управления должен исходить из незыблемости консти­туционного принципа разграничения предметов ведения между органами исполнительной власти РФ и субъектов Федерации. Актуальной является проблема недействительности правовых актов управления, их отмены и изменения. Такие вопросы решают­ся различно в юридической литературе.

Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов являет­ся основанием для признания их недействительными. Согласно законода­тельству Российской Федерации, такая утрата правовыми актами управления юридиче­ской силы возможна в одном случае - когда данный акт отменяется в установленном порядке.