Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления (Понятие и сущность контроля в муниципальном управлении).pdf

Введение

Актуальность темы исследования.

Вопросы организации контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления приобретают особую значимость в настоящий период, когда идет становление новой системы местного самоуправления.

Демократия, власть, управление не могут быть эффективными без контроля. Не будет эффективным без контроля, как и без самостоятельности, и местное самоуправление. Эти принципы должны быть гармонично сбалансированы, находиться в диалектической взаимосвязи.

Сами по себе законы и муниципальные правовые акты, какими бы они совершенными ни были, не способны гарантировать точное и надлежащее их исполнение. Пресечь беззаконие и злоупотребление правом можно прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений.

Решение должно быть направлено на достижение реально поставленных целей, только тогда можно осуществлять управление любыми объектами.

Механизм контроля действует на всех этапах, во всех подсистемах государственного и муниципального управления. От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования системы управления.

Степень разработанности проблемы. Проблема контроля управления в органах местного самоуправления находится в центре внимания отечественных исследователей, таких как Атаманчук В.Г., Иванов В.В., Коробова А.Н., Шумянкова Н.В. и других. Но их исследования в большей мере анализируют процессы уровня страны или региона. Однако, практика конкретных органов местного самоуправления, основываясь на общих теоретических принципах контроля управления и частных принципах контроля выполнения управленческих решений, все же носит индивидуальный характер и представляет собой важную и многогранную проблему.

Объектом исследования является Управление организационной и контрольной работы администрации города Тверь.

Предметом исследования является практика организации контроля за исполнением полномочий по решению вопросов местного значения Администрацией города Тверь.

Цель исследования состоит в исследовании теоретических и нормативно-правовых основ контроля в муниципальном управлении.

Для достижения данной цели потребовалось решить следующие задачи:

- рассмотреть понятие и сущность контроля в муниципальном управлении;

- изучить основные принципы и методы контроля;

- охарактеризовать виды контроля в муниципальном управлении;

- исследовать систему и органы контроля в муниципальном управлении;

- проанализировать организацию и практику контроля за деятельность органов местного самоуправления в Администрации г. Тверь;

- выявить проблемы и сформулировать рекомендации по совершенствованию организации контроля за деятельность органов местного самоуправления.

Методологической основой работы является системный подход.

Методы исследования: метод анализа и синтеза, метод анализа документов, статистический метод.

Теоретической основой исследования являются труды Выдрина И.В., Кокотова А.Н., Глазуновой Н.И., Князева С.Д., Нарутто С., Шугриной Е.С.

Структура работы соответствует поставленным целям и задачам и включает введение, две главы, заключение, список использованной литературы.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения выработанных предложений для совершенствования деятельности Управления организационной и контрольной работы Администрации города Тверь.

Глава 1. Теоретические основы контроля за деятельностью органов муниципального управления

1.1 Понятие и сущность контроля в муниципальном управлении

Контроль является одной из важнейшей функцией управления, составляющей управленческого цикла, и выступает в качестве элемента обратной связи, сигнализирующего субъекту управления о результатах его воздействия на объект.

В теории административного права разделение понятий "контроль" и "надзор" является предметом постоянных споров. При этом ведется дискуссия о дифференциации понятий в отношении государственного контроля (надзора), хотя признается существование и института общественного контроля.

Так, Л.Л. Попов и Д.М. Овсянко определяют контроль как систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров, а административный надзор - как постоянное, систематическое наблюдение специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности.^[1]

В.П. Беляев определяет сущность контроля как форму юридической деятельности, заключающуюся в сборе и обработке информации о фактическом выполнении нормативных предписаний и принятии мер по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений).^[2]

Под контролем в муниципальном образовании понимается проверка соответствия количественных и качественных характеристик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требованиям. Он ориентирован на соблюдение государственных и муниципальных норм и стандартов, строится на принципах законности, плановости, полноты и достоверности информации, целевого использования муниципального имущества и финансовых средств, эффективности контрольной деятельности.

Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопределенностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временной разрыв, способный вызвать отклонения от плана. Суть контроля заключается в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. В результате могут быть выявлены недостатки не только в выполнении принятых решений, но и в самих решениях. Зачастую результаты контроля являются основанием для корректировки принятых ранее планов и решений.

Вместе с тем, муниципальный контроль является одним из условий осуществления социально-правовой политики в современной Российской Федерации, что вызывает научный интерес к его сущности. Практическая значимость муниципального контроля обусловлена тем, что развитие страны в рамках демократического правового государства во многом зависит от эффективности организации не только государственной, но и муниципальной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Любые демократические преобразования не могут быть эффективными при отсутствии контроля. Поэтому контрольная деятельность в сфере местного самоуправления, находящаяся в стадии реформирования, приобретает особое значение.

Под муниципальным контролем понимается деятельность уполномоченных органов по проверке исполнения органами и должностными лицами муниципальных образований муниципальных правовых актов, в том числе устава муниципального образования и принятых в соответствии с ним решений представительного органа муниципального образования. Он обеспечивает также решение вопросов местного значения, рациональное расходование финансовых и других материальных ресурсов.

При этом муниципальный контроль следует рассматривать как гарантию обеспечения законности деятельности муниципальной власти, как метод соблюдения баланса интересов населения муниципального образования и государства, как средство обеспечения социальной справедливости в современном российской обществе, а контрольные полномочия органов местного самоуправления, закрепленные в федеральном законодательстве, могут быть подразделены на два вида: собственные и делегированные.

Механизм муниципального контроля в области местного самоуправления представляет собой определенное количество действий, позволяющих выяснить состояние соблюдения и исполнения муниципальных правовых актов.

Основной отличительный признак муниципального контроля, выделяющий его в качестве самостоятельного вида публичного контроля, состоит в том, что он осуществляется в сфере местного самоуправления, где решаются вопросы местного значения. Объектом муниципального контроля является деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц по решению вопросов местного значения и принимаемые ими муниципальные правовые акты, а также деятельность муниципальных унитарных предприятий и учреждений. В каждом конкретном муниципальном образовании муниципальный контроль осуществляется в границах соответствующих муниципальных образований.

Субъектами муниципального контроля являются представительный орган, который, по нашему мнению, осуществляет общий контроль за соблюдением и исполнением муниципальных правовых актов другими органами и должностными лицами местного самоуправления, а также специализированный контрольный орган. Сфера его деятельности определена ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:

Таким образом, муниципальный контроль имеет собственный объект в виде деятельности администрации и других муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий, а также организаций и граждан, находящихся на территории муниципального образования. Предмет муниципального контроля - проверка использования муниципального имущества, местного бюджета, выполнения требований муниципальных правовых актов, федерального и регионального законодательства. По результатам проведенных проверок осуществляется информирование уполномоченных органов о выявленных нарушениях.

Стоит отметить и другую особенность муниципального контроля. Она проявляется в том, что в отношении контрольных полномочий, делегированных на муниципальный уровень, в законодательстве существуют определенные терминологические противоречия. Под федеральным государственным контролем понимается деятельность только федеральных органов, а под региональным контролем - только органов субъектов Российской Федерации, под муниципальным контролем - соответственно только муниципальных органов. Однако нет должной ясности, как классифицировать делегированный органам местного самоуправления контроль.

Такой контроль осуществляют муниципальные органы. В связи с этим его надо характеризовать как муниципальный контроль. В то же время муниципальный контроль может осуществляться для проверки требований, установленных только муниципальными правовыми актами. Делегированный же контроль осуществляется для проверки соблюдений требований, установленных и иными, вышестоящими нормативными актами.

Вышеизложенное позволяет утверждать, что общественные отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления (преимущественно структурными подразделениями местных администраций) и не подчиненными им гражданами и организациями по поводу контроля за соблюдением последними общеобязательных требований федеральных законов и других нормативных правовых актов, включая акты местного самоуправления, имеют двойственную (административно-правовую и муниципально-правовую) природу. Соответственно, нормы источников административного права, регулирующие данный вид общественных отношений, не посягают на "суверенитет" отрасли муниципального права и подлежат включению в муниципально-правовую материю. При этом осуществление данного вида контроля может регламентироваться нормативными правовыми актами муниципального образования в части, не противоречащей административно-правовым актам.

С другой стороны, муниципальный контроль в отношении соблюдения (исполнения) актов, изданных органами местного самоуправления в целях регулирования внутриаппаратных отношений, публичная природа которых не столь очевидна, тяготеет по своей природе к корпоративному контролю, потому государство не должно вмешиваться в регулирование этого вида муниципального контроля.