Файл: Органы местного самоуправления (Становление местного самоуправления в период от древнерусского государства до современности).pdf

Введение

Трудности, сопряженные с развитием местного самоуправления в нашей стране, уходят в далекое прошлое, без исследования которого сложно их решать.

В течение многих лет, проблемы, затрагивающие местное самоуправление привлекали к себе внимание ученых. Этой актуальной теме были посвящены многочисленные статьи, книги, монографии, диссертации.

Проблемы самоуправления, в первой половине XIX века, были опубликованы в работах: Г. Аренса, К.-Ф. Гербера, Р. Гнейста, Э. Майера, П. Лабанда, Л. Штейна и др.

Российские ученые так же рассматривали вопросы самоуправления, среди них можно назвать: В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, В.И. Лешкова, Б.Н. Чичерена и др.

В своих трудах ученые производили анализ естественно-правовых основ самоуправления, опыта организации самоуправления в странах Зарубежья, возможности осуществления местного самоуправления в России, взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления, а так же рассматривали другие проблемы.

И в наше время интерес к проблемам организации самоуправления вызывает заинтересованность, что подтверждают многочисленные работы, которые посвящены вопросам реформирования муниципальной власти в России, к ним относятся: С.А. Авакьяна, В.И. Авсеенко, А.С. Автономова, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, С.Н. Бочарова, Ю.А. Дмитриева, О.Е. Кутафина, В.В. Таболина, В.И. Фадеева и др.

Согласно Конституции нашей страны местное самоуправление является одним из элементов основы конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Помимо этого Конституцией было закреплено одно из важных положений по отношению к местному самоуправлению: в пределах своих полномочий самоуправление самостоятельно, органы самоуправления не должны входить в систему органов государственной власти.

Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления, предоставление ему финансовой и др. независимости от государственного аппарата и чиновников, позволит этому общественно-политическому институту ускорить процесс формирования и развития гражданского общества в нашей стране, повысить уровень жизни народа, качество жизни, а также посодействовать сближению государственной власти с народом.

Организация местного самоуправления является одной из основных проблем функционирования общества и государства. Реформы всех сторон общественной жизни проходят в условиях глобального изменения сознания граждан, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализируя характер природы местной власти, можно сказать, что в ней происходит сочетание двух начал: общественного и государственного. Правильное понимание особенностей местной власти и структуры её взаимодействия с государственной властью дает возможность органам самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

На современном этапе актуальность данной проблемы придают следующие обстоятельства:

- преодоление политической напряженности в обществе, которая возникает из-за противоречий центра и интересами регионов, неэффективности существующей системы политической власти, при которой занижена роль местных структур управления. Сильные органы местного самоуправления выступят гарантом и позволят сформировать устойчивую общественно-политическую ситуацию в обществе;

- необходимость в развитой региональной политике. К этому призывает и быстрый рост экономического воздействия регионов, и острая потребность решения многих проблем регионов, и важность эффективных взаимосвязей между регионами. Создание и выполнение такой политической деятельности возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;

- необходимость развития новой законообеспеченной структуры органов самоуправления. Сохранить централизованное государство с такой сложной структурой как наша страна, демократическая система власти сможет лишь при наличии в своем основании близких к народу территориальных структур управления;

- отсутствие концепции местного самоуправления, без которой не предоставляется возможным произвести системную работу по созданию структур местного самоуправления.

Глава 1. Становление общественного управления в период от древнерусского государства до современности

Наличие ранней модели самоуправления, которая формировалась на территориально-хозяйственной общности и наличия родственных связей, было характерно еще для Древней Руси. Проявление местного самоуправления было выражено в форме территориальных и производственных общин. Начальной формой осуществления самоуправления была родовая, а в дальнейшем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении (через Вече и избираемые им органы). Местное самоуправление в то время обладало всеми необходимыми признаками: экономической и юридической самостоятельностью, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

Во время нашествия татаро-монгольского иго вечевое управление было подорвано на два столетия.

Ближе к 16 веку сформировались новые формы правления - крестьянская община и казачье самоуправление. Общинное управление представляло собой настоящую модель местного самоуправления – имело экономическую основу и народовластие.

Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.

17 век можно охарактеризовать началом бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Реформы Петра I явились началом основания земской модели местного самоуправления, Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, были изданы акты, определяющие систему местного самоуправления, которая просуществовала до введения Александром II земских учреждений.

С точки зрения исторически-правового характера выделяют 2 реформы местного самоуправления: земская реформа 1864 г. и городская реформа 1870 г. Земская основывалась на все сословия, но основным аспектом был имущественный ценз. Земская система обладала хозяйственной независимостью, она не была государственной структурой, но была наделена правом издавать постановления для населения, облагать народ различными сборами. Но при созданном земском самоуправлении, властью была ограничена его самостоятельность, путем издания различных законов, пояснений и разъяснений, которые усиливали зависимое положение земств от бюрократии. Временным правительством была сделана ставка на земства, оно пыталось сделать земства своей опорой на местном уровне, а также правительство намеревалось провести выборы земств всеобщим тайным голосованием, положив в их основу принцип демократии. Тогда же был принят «Закон о земской реформе».

После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти, стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями. ^[1]

Законодательно окончательный переход власти к Советам был подтвержден на II съезде Советов. Основу организации власти на местах составлял принцип единства системы Советов, Советы и их исполкомы выступали в роли местных органов государственной власти и управления, являясь частью единого централизованного аппарата управления. Так была сформирована единая государственная советская система управления.

В задачи местных Советов входило: исполнение постановлений высших органов власти, решение проблем местного значения, координация работы Советов в пределах данной территории, а также проведение мероприятий по хозяйственно-культурному развитию территории.

В обращении «К населению» Ленин писал: «Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто теперь вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы – отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы». ^[2]

Годы гражданской войны наложили свой отпечаток на процесс формирования демократической формы управления. Была сформирована жесткая административно-полицейская система управления. После войны постепенно восстанавливается право трудового народа на участие в управлении. Допущение в период НЭПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти. ^[3]

В период Отечественной войны продолжилось функционирование управление местными органами власти наряду с высшими и центральными. В этот период они подверглись структурным изменениям, ориентированным на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

Период правления Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские. ^[4] Произошла реорганизация управления, которая способствовала развитию местных предприятий, улучшению специализации и кооперации регионов.

Конституцией 1977 г. было закреплено положение «О развитом социализме» и утверждена власть партийно-бюрократического аппарата. Советы депутатов и трудящихся составляли основу местной власти, в своей работе они опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное руководство отраслями и сферами местной жизни осуществлялось исполнительными комитетами через отделы и управления.

Таким образом, организационным принципом функционирования органов местной власти был демократический централизм, согласно которому вышестоящие Советы руководили нижестоящими. Власть на местах была в руках партийных органов, а их волю исполняли Советы. Советы были зависимы от исполнительных органов, напрашивается вывод о несовершенстве системы Советов.

С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР"^[5] в России начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления. Исполнительной властью были получены более широкие полномочия и возможность действовать не зависимо, особенно в вопросах административного управления. У представительной власти также появились более широкие полномочия. Данный закон провел четкое разграничение компетенции исполнительной и представительной власти.

Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне, явилось основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления. Конституцией РФ была определена концептуальная основа построения новой системы местного самоуправления. Местное самоуправление было выделено, как самостоятельная форма осуществления народовластия, а также Конституция признала и защитила экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наравне с другими формами собственности.

Указы президента, разработанные на конституционной основе, Федеральный Закон от 28.08.1995 г. №151 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[6], достаточно полно отвечали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.

В период с 1997-1998 гг. одним из основных направлений государственной политики в области местного самоуправления являлось дальнейшее развитие правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.

На современном этапе важным фактором реформы местного самоуправления является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки самоуправления.

Федеральный Закон N 126-ФЗ от 25.09.1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"^[7] определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс развития системы местного самоуправления и законодательства ещё не завершен. Следует осмыслить предыдущий опыт развития местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.

Основываясь на вышеизложенном приходим к выводу, что нельзя допустить, чтобы исполнительные органы возобладали над представительными, как в исторический период с Советами, так как это может послужить причиной фактического отстранения депутатов от реальной власти. Отталкиваясь от опыта Советов, нельзя лишать органы самоуправления самостоятельности, иначе они превратятся в органы государственной власти. При этом надо принимать во внимание, что самоуправление не должно быть противопоставлено развитию государственных начал, а должно способствовать улучшению деятельности государственного аппарата.