Файл: Органы местного самоуправления (Становление местного самоуправления в период от древнерусского государства до современности).pdf

Используя исторический опыт, можно проследить за тем, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и от чего нужно отталкиваться при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.

Глава 2. Понятия местного самоуправления и его принципы

Многие современные ученые дают характеристику местному самоуправлению как самостоятельной деятельности населения и избранных им негосударственных органов.

И.В. Выдрин характеризует местное самоуправление «как процесс управления низовыми территориальным сообществами жителей, базирующийся на принципах разумного сочетания представительских институтов и институтов непосредственной демократии, предоставления всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовой привязанности местного самоуправления к конкретным запросам жителей».^[8]

Ю.А. Дмитриев характеризует местное самоуправление как «инициативную, самостоятельную, осуществляемую под свою ответственность деятельность местных жителей, направленную на решение задач, отнесённых к их ведению законом или актом местного самоуправления»^[9].

Официальная формулировка местного самоуправления заключается в п.1 ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». «Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».^[10]

В п.1 ст.3 Европейской Хартии «под местным самоуправлением понимается права и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления».^[11]

Если проанализировать определения о местном самоуправлении Европейской Хартии и Федерального закона можно обнаружить некоторое несоответствие. Европейская Хартия характеризует местное самоуправление как право и реальную способность местных властей регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, а Федеральный закон под местным самоуправлением понимает деятельность населения по решению вопросов местного значения.^[12]

Получается, что российская трактовка значительно уже, поскольку «часть публичных дел» и «вопросы местного значения» неидентичные понятия. Зачастую очень сложно провести разграничение между делами, которые затрагивают интересы всего общества и вопросами местного значения. Формулировка «или» употребляемая в законе, предполагает выбор из двух обозначенных форм (в практическом же применении обычно используется оба их сочетания) или ставит их в равное положение, что противоречит идее организации местного самоуправления.

Более конкретно сформулировано определение местного самоуправления в новом Федеральном законе: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»^[13].

Общие принципы местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.^[14]

Правовое закрепление принципы местного самоуправления получили в Европейской Хартии местного самоуправления, которая является правовым основанием для муниципального законодательства стран-членов совета Европы. Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», опираясь на положения Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, свойственные всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.

Классификация принципов проводится по источнику. Принципы делятся на конституционные или общие и иные.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

- соблюдение прав и свобод человека и граждан;

- самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

- организационная обособленность местного самоуправления: его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

- гарантия права местного самоуправления на судебную защиту;

- гласность деятельности местного самоуправления;

- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

- обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-правовыми ресурсами;

- законность в организации и деятельности местного самоуправления;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

- коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

- использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.

В завершении отметим, предназначение местного самоуправления состоит в повышении социальной активности населения в решении жизненно важных проблем, предоставлении обществу эффективного способа контроля над действиями власти по оказанию населению социальных услуг.

Сущность местного самоуправления нельзя сводить только как к разновидности публичной власти, его следует рассматривать в контексте демократизации общества, взаимосвязи с гражданским обществом и правовым государством.

Глава 3. Основы и полномочия местного самоуправления

Эффективное местное самоуправление может быть лишь при наличии определённых предпосылок и условий, которые в своей общности составляют основы местного самоуправления: конституционно-правовую, территориальную, финансово-экономическую.

3.1. Конституционно-правовые основы

В состав правовой основы местного самоуправления входит: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные федеральные правовые акты; конституции (уставы) и законы иные правовые акты органов государственной власти субъектов федерации; уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Так же, в состав правовой основы входит ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г. Европейская Хартия местного самоуправления, основные принципы и положения которой, нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении. К ним относятся: положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности; о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон составляют юридическую основу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации. Конституции (уставы) субъектов Федерации обязаны отвечать требованиям Конституции РФ и федеральным законам, власть которых распространена на всей территории Российской Федерации. Следовательно, содержащиеся в конституциях (уставах) субъектов РФ положения о местном самоуправлении не могут противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, согласно которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Обязательным компонентом правовой основы местного самоуправления являются уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации формируются организация и формы осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также другие положения, в том числе о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

3.2. Территориальные основы

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения^[15]

Деятельность органов власти осуществляется в пределах установленных территориальных единиц, на которые делится территория государства, такое территориальное подразделение называется административно-территориаль-ным делением и является неотъемлемой частью государственного устройства. В административно-территориальном делении имеется несколько уровней, что предполагает иерархию в построении централизованной системы государственных органов, соподчинённость государственных органов, функционирующих на разных территориальных уровнях управления.

В Конституции РФ нет однозначного ответа о территориальных основах местного самоуправления, в ст. 131 указано «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций», т.е в Конституции РФ нет прямой связи между территориальной организацией местного самоуправления и административно-территориальным устройством, однако она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Размер территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, их наименование и все вопросы, связанные с их образованием, преобразованием, определением их границ, решаются органами государственной власти субъектов Федерации самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Порядок решения вопросов определяется в конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законах субъектов Российской Федерации.

В законе об общих принципах самоуправления применяется новое понятие – «муниципальное образование», которое обладает существенным значением для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления.

Согласно ст. 131 Конституции РФ, а также закона об общих принципах организации местного самоуправления, «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций».

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.^[16]