Файл: Формы государственного устройства (Федеральная форма государственного устройства).pdf
Добавлен: 30.03.2023
Просмотров: 341
Скачиваний: 1
Глава 2. Унитарная форма государственного устройства
Ни одна современная страна не может управляться только из одного места. Дела муниципалитетов и сельских районов должны быть оставлены на усмотрение органов местного самоуправления. Соответственно, все страны имеют как минимум два уровня управления: центральный и местный. В ряде стран также существует третий уровень правительства, который отвечает за интересы более или менее крупных регионов.
Распределение полномочий между различными уровнями власти является важным аспектом конституционной организации государства[14]. Среди штатов с двумя уровнями управления различия могут проводиться на основе большей или меньшей автономии, предоставленной местному уровню. Уважение британского правительства к местному самоуправлению всегда было характерной чертой его конституции. Напротив, Франция традиционно держала свои местные власти под строгим центральным контролем.
В странах с тремя уровнями правительства распределение полномочий между центральным и промежуточным правительствами различается[15]. Государства, образованные в результате объединения бывших независимых государств, обычно поддерживают промежуточный уровень со значительными законодательными, исполнительными и судебными полномочиями. Например, как в Соединенных Штатах, Аргентине и Швейцарии, хотя некоторые предоставляют немного полномочий этому уровню[16].
Последняя ситуация часто возникает в странах, в которых промежуточный уровень был введен в качестве исправления к их предыдущему выбору двух уровней - как Италия в своей конституции 1948 года и Испания в своей конституции 1978 года.
В зависимости от того, как конституция организует власть между центральным и субнациональным правительствами, можно сказать, что страна обладает либо унитарной, либо федеральной системой. В унитарной системе единственным уровнем управления, помимо центрального, является местное или муниципальное управление. [17]Хотя местные органы власти могут пользоваться значительной автономией, их полномочия не имеют конституционного статуса; центральное правительство определяет, какие решения «передать» местному уровню, и может отменить местные органы власти, если оно того пожелает. В федеральных системах существует промежуточный уровень государственной власти между центральным и местным; обычно он состоит из штатов или провинций, хотя в некоторых странах могут существовать и другие образования (например, кантоны или республики). Помимо количества уровней, наиболее важным различием между унитарной системой и федеральной является то, что штаты или провинции федеративного государства имеют конституционную защиту суверенитета. В рамках федеральной системы правительства штатов или провинций имеют суверенитет с центральным правительством и обладают окончательной юрисдикцией в широком диапазоне областей политики.
Федеральные и унитарные системы являются идеальными типами, представляющими конечные точки континуума.Большинство стран находятся где-то посередине между двумя крайностями - государства могут быть более или менее унитарными или более или менее федеративными[18]. Так называемые «полуфедеральные» страны занимают среднюю категорию, обладая промежуточным уровнем управления, который не имеет такой же защиты суверенитета, как штаты или провинции федеративных штатов.
Правильное понимание этих типов конституции требует рассмотрения дополнительных особенностей каждого типа. Типовое федеративное государство характеризуется наличием на национальном уровне письменной жесткой конституции, гарантирующей нескольким промежуточным правительствам не только постоянство и независимость, но и полное дополнение законодательной, исполнительной и судебной власти. [19]Национальная конституция перечисляет полномочия, предоставленные центральному правительству; остальные полномочия принадлежат промежуточным правительствам на уровне штатов или провинций. Эти субнациональные образования, как правило, представлены на национальном уровне, возможно, на равных, во второй палате национального законодательного органа (часто называемой верхней палатой или сенатом). Они также часто играют центральную роль в процессе внесения поправок в национальную конституцию. Например, некоторые числа государственных или провинциальных законодательных органах может потребоваться согласие на ратификацию поправок, принятый Федеральным законодательным органом. Штатов или провинций в федеральных системах также имеют свои собственные конституции, которые определяют институты своих соответствующих правительств, а также полномочия, которые делегируются в дальнейшем их органов местного самоуправления[20].
Такие конституционные механизмы являются гарантией от возможных усилий центрального правительства, чтобы увеличить свою юрисдикцию и таким образом поставить под угрозу важную политическую роль, что промежуточными правительства играют в федеральную систему[21]. Более формальных конституционных гарантий, необходимых для сохранения этой роли. Помимо конституционных поправок, центральное правительство может стремиться расширить свои полномочия за счет использования конституционных положений о предоставлении “подразумеваемых полномочий”. В некоторых федеративных государств (например, в Аргентине и Индии), есть чрезвычайные положения, посредством которого центральное правительство может приостановить полномочия отдельного государства или правительства провинций. [22]Если злоупотреблять, эти положения—должна быть использована только в случае мятежа или других серьезных нарушений против конституционного строя—может серьезно нарушить конституционно закреплен принцип совместного суверенитета, что является признаком федерализма. Даже в установленных федеральным демократии (например, Канада, Германия и США), точное распределение полномочий между уровнями власти, является предметом постоянного спора между центральными и субнациональными правительствами[23]. Споры о федеральных государственных делах часто являются предметом постановлений в суды или Конституционный суды или конференций с участием руководителей центральных и субнациональных правительств.
Государства Semifederal также основаны, как правило, на жестких писаных конституций предоставления некоторые ограниченные законодательные и административные (хоть и редко судебные) полномочия в промежуточном или региональных правительств. А потому, что региональные органы власти в semifederal государства обладают юрисдикцией только в перечисленных вопросах (и даже здесь они подвергаются, в частности, переопределение полномочий центральных органов власти), их фактическая роль и политическое влияние в системе в значительной степени зависит от склонности центрального правительства поддерживать или ограничивать их самостоятельность[24]. Где полномочия, предоставленные Конституцией регионального правительства, в частности, минимальный, государственный semifederal будет выглядеть во многом как унитарное государство. Где полномочия относительно большой и центральное правительство выступает за их расширение—возможно, потому, что центральная власть сама коалиция национальных и региональных партий—государство стремится взять на себя федеральный характеристик, даже если типичные признаки федеративной системы нет. Испания и Бельгия являются хорошими примерами государств semifederal, которые становятся все более федеральными на практике.[25]
Отнесения конкретного государства как федеративного или унитарного обычно не вызывает затруднений, хотя в некоторых случаях это может быть более сложным. США и Швейцария явно федеративных государств; всех вышеупомянутых характеристик федерального государственного присутствуют в их конституционными системами. Австралия и Германия тоже можно считать федеральную во всех отношениях. Кроме того, Канада является федеративным государством, несмотря на то, что некоторые формальные признаки идеального федерализма нет конституции 1982 года: полномочия провинций, а не центрального правительства, нумеруются. Кроме того, нет конституции представительства провинций в верхней палате федерального законодательного органа, члены которого назначаются центральным правительством (хотя они выбрали, по соглашению, таким образом, чтобы обеспечить провинциальные представительства)[26]. Тем не менее, полномочия провинций обширные, и конституционные гарантии их прав и независимости особенно сильны.
Есть несколько федеративных государств в Латинской Америке: Аргентина и Бразилия, вероятно, являются наиболее четко федеративными, с жесткими конституциями, равным представительством региональных правительств в верхней палате и значительной властью, закрепленной за региональным уровнем. [27]Центральное правительство, однако, имеет возможность вмешиваться в государственные или провинциальные дела при некоторых обстоятельствах, особенно в случае Аргентины. Более того, ни одна из конституций не отводит формальной роли субнациональным правительствам в процессе внесения поправок в национальную конституцию. В Аргентине поправки должны быть приняты национально избранным конституционным собранием. В Бразилии поправки принимаются большинством двух палат федерального законодательного органа, но не подлежат ратификации штатами. Мексика является федеративным государством, но формально и неформально она давно отклоняется от многих принципов федерализма. Формально верхняя палата представляет штаты, но она намного слабее нижней палаты. Неофициально, до конца 1980-х годов единственная высокоцентрализованная партия контролировала федеральное правительство и все правительства штатов, что делало вопрос о субнациональной автономии. С усилением конкуренции между партиями Мексика все больше напоминает федеративное государство, которое давно описана в ее конституции.
Случай Индии несколько неоднозначен. Индийская федеральная конституция излагает длинный список важных субъектов, над которыми штаты и территории, составляющие союз, имеют исключительную юрисдикцию. Но конституция дает центральному правительству право издавать законодательные акты по любому вопросу, включая те, которые принадлежат региональным правительствам, и это считается вопросом государственной важности. Кроме того, центральное правительство имеет прямые полномочия контроля над региональными правительствами (например, национальный парламент может распустить законодательный совет любого штата или территории).
Бывший Советский Союз по конституции был федеративным государством; но, помимо номинального характера по крайней мере определенных частей ее конституции, конституционная роль, возложенная на Коммунистическую партию, объединяла систему до такой степени, что государство было по существу унитарным с некоторыми полуфедеральными аспектами. Постсоветская Россия, напротив, имеет федеральную конституцию во всех отношениях.
И Италию, и Испанию можно считать полуфедеральными государствами, хотя Италия гораздо ближе к унитарной модели[28]. Регионы в этих странах наделены законодательными и административными полномочиями в определенных областях, но все суды являются национальными. Италия является, пожалуй, одним из лучших примеров того, как государство может быть похоже на унитарную систему, несмотря на присутствие региональных правительств. Ограниченные полномочия, конституционно предоставленные регионам, были расширены национальным законодательным органом путем передачи дополнительных вопросов в компетенцию региональных законодательных органов. Региональные законы, однако, должны уважать общие принципы, изложенные в национальных законах, и на практике остается мало места для подлинно автономного регионального законодательства. Более того, регионы не являются финансово независимыми. Таким образом, в целом их можно считать почти ветвью системы местных органов власти, наравне с коммунами и провинциями, а не отдельным третьим уровнем управления.
Соединенное Королевство часто упоминается в качестве типичного примера унитарного государства, несмотря на присутствие региональных правительств. Северная Ирландия чередовалась между периодами особой автономии и прямого правления британского правительства; в 1990-х годах было восстановлено автономное правительство региона, хотя британское правительство иногда приостанавливало автономию[29]. Также в 1990-х годах были созданы шотландский парламент и уэльская ассамблея (первая, но не последняя, получила широкие полномочия, включая налогообложение), и правительство обсуждало вопрос о введении ассамблей в некоторых английских регионах. Однако в отсутствие жесткой конституции на национальном уровне полномочия региональных парламентов оставались неопределенными. Действительно, акт центрального парламента в Вестминстере теоретически может отнять полномочия у региональных правительств или фактически отменить их[30]. Хотя Франция является унитарным государством, в 1982 году она учредила выборные региональные правительства, менее зависимые от центра.
Начиная со второй половины 20-го века во многих странах усиливалась тенденция разрешать прямое действие в рамках своих конституционных систем международных законов и законов специальных международных организаций, к которым они принадлежат[31]. Например, конституции Германии и Италии требуют, чтобы правовая система соответствовала нормам международного обычного права. Поскольку обе конституции являются жесткими, это означает, что обычные национальные законы, противоречащие такому закону, являются неконституционными.
Глава 3. Конфедерация, как форма государственного устройства
Конфедерация - это союз независимых государств, созданный для достижения определенных политических целей, обычно временный. Конфедерация является добровольным объединением, где страны сохраняют суверенитет, собственные органы власти и законы, при желании могут покинуть союз.[32]
В ведение конфедерации при этом передаются какие-то конкретные вопросы. Например, оборона или экономическое сотрудничество.
Центральный орган конфедерации не может непосредственно влиять на граждан, он действует только через страны-субъекты. Чтобы решения органов управления вступили в силу, их должны утвердить центральные органы власти государств-членов. Конфедерация - одна из форм территориально-государственного устройства наряду с федерацией и унитарным государством. При этом конфедерация - самая редкая форма государственного устройства.
Чаще всего конфедерация - временное объединение, переходная форма государства. В дальнейшем она или становится федерацией, или разделяется на отдельные унитарные государства.
Так, современная Швейцария состоит из кантонов и по традиции именуется Швейцарской Конфедерацией, но по сути давно превратилась в федеративную республику. США на раннем этапе своей истории тоже были конфедерацией, а затем превратились в полноценную федерацию[33].
Некоторые политологи вообще считают, что конфедерацию нельзя называть формой государства, так как она единым государством не является.
Признаки конфедерации:
- Составные части конфедерации остаются суверенными государствами, обладают всей полнотой власти.
- Нет единого гражданства конфедерации.
- Нет общей для всей конфедерации территории и государственной границы.
- Не общих законодательных органов и системы управления. На уровне конфедерации действуют лишь высшие координирующие органы.
- Страны-члены сохраняют собственную систему органов власти, армию, полицию.
- Каждая страна сохраняет собственную конституцию и законы, хотя на уровне конфедерации может приниматься общая конституция.
- Любое решение единого конфедеративного органа требует утверждения каждым государством-членом.
- Каждое государство имеет право выхода из конфедерации.