Файл: Формы государственного устройства (Федеральная форма государственного устройства).pdf
Добавлен: 30.03.2023
Просмотров: 350
Скачиваний: 1
В разное время группы национальных государств формировали союзы, что привело к созданию наднациональных правительственных учреждений, законы которых стали частью правовых систем государств-членов. Хотя эти союзы не составляли новое политическое сообщество в строгом смысле этого слова, они действовали как нечто вроде нового уровня правительства, превосходящего уже существующие. Наиболее важными примерами такой системы являются Европейский Союз (ЕС) и его предшественники. Римский договор (1957 г.), в соответствии с которым было создано Европейское сообщество, создал правительство для организации, состоящей из комиссии, совета министров, ассамблеи (в настоящее время Европейский парламент) и суда (Европейский суд; ECJ;)[34]. Директивы и положения, закрепленные в законодательстве ЕС, должны применяться национальными судами и должны иметь приоритет над национальным законодательством[35]. Кроме того, приняв евро, единую валюту, государства-члены согласились передать существенные полномочия по управлению финансами ЕС. Европейский суд, который издает обязательные толкования договора и правил ЕС, допускает индивидуальное обращение за помощью.
В 2004 году главы правительств ЕС подписали конституцию, которая создала посты президента и министра иностранных дел и расширила полномочия Европейского парламента, хотя эта конституция с тех пор не была ратифицирована[36]. Согласно этой конституции, ЕС также был наделен «правосубъектностью», что означает, что он может вести переговоры по большинству договоров от имени своих членов. ЕС может стать зародышем будущего федеративного государства, если профсоюз разовьется в организацию, центральное правительство которой способно принимать решения независимо от согласия государств-членов, и особенно если ему будет предоставлена существенная свобода действий в области иностранных государств. и военная политика. Однако, несмотря на то, что он существует сейчас, ЕС представляет собой нечто большее, чем простой союз государств, который издает правила в общих экономических интересах своих членов. Структуры ЕС глубоко проникают в конституционные структуры национальных государств-членов во многом так же, как структуры центрального правительства проникают в структуры региональных правительств федеративной системы. Некоторые особенности федерализма, такие как приоритет права сообщества в государствах-членах и ограничение функций толкования центральным органом, уже присутствуют в ЕС[37]. В отличие от государств-членов настоящей федеральной системы, члены ЕС могут выйти из союза в любое время. Но пока член не предпримет такой шаг, он подчиняется закону ЕС практически так же, как субнациональное государство или провинция подчиняются федеральному закону в федеральной системе.
История знает примеры конфедераций с центральными органами, обладающими как широкими, так и почти чисто формальными полномочиями. Так на раннем этапе формирования своей государственности, США были конфедерацией с крайне слабым центром. Вот, что говорилось в декларации в начале «Статей конфедерации», выработанной в 1777 году:" Обозначенные штаты, каждый по отдельности, заключают между собой прочные дружественные союзы с целью совместной обороны, защиты своих свобод и всеобщего благосостояния. Они соединяются друг с другом, чтобы оказывать взаимную помощь против любых чужих сил или нападений, направленных против всех сразу или против каждого из них по отдельности, под предлогом религии, суверенитета или чего-либо иного".[38]
Таким образом, в этой декларации отразились такие черты конфедерации как независимость входящих в конфедерацию субъектов («каждый по отдельности») и совместные цели субъектов (самооборона, защита свобод.) При этом «Статьи конфедерации» были «слабой» конституцией: решения центрального законодательного органа носили консультативный характер, а некоторые штаты сохраняли полный суверенитет почти по всем вопросам. В дальнейшем «Статьи конфедерации» подверглись критике со стороны «отцов-основателей».
Самым ярким примером существования конфедерации принято считать Швейцарию. Такое государственное устройство она приобрела после того, как 1-ого августа 1291-ого года три швейцарских кантона подписали «Союзное письмо». Интересно, что когда в 1798-ом году Франция оккупировала Швейцарию и преобразовала её в унитарную Гельвитическую Республику, унитарное устройство не прижилось в бывшей конфедерации и уже в 1803-м году Франции пришлось вернуть «отобранную» децентрализованную систему власти. Однако уже в середине девятнадцатого века процесс федерализации Швейцарии набрал большие обороты. Примером того может служить подавление попытки сецессии семи кантонов в 1847-м году.[39]
Интересно, что некоторые исследователи разграничивают понятия конфедерации и конфедерализма, при этом указывая, что однозначного определения последнего в литературе ещё нет. Так, Грэй Эванс и Джеффри Ньюхэм, составители авторитетного «Словаря международных отношений» дают определение именно конфедерализма, а не конфедерации. Среди черт этого явления английские исследователи отмечают следующие. «Конфедерализм, как все теории интеграции, есть и процесс, и конечное состояние». «… <конфедерализм> стремится удовлетворить те потребности, которые возникают от такого влияния <влияния взаимозависимости и глобализации>, за счёт совместной работы государств и их сотрудничества». В конфедерализме возможно изменить «как отношения между частями, составляющими конфедеративное целое, так и само это целое — в том случае, если эта деятельность переходит определённые пределы сложности».
Определение Эванса и Ньюхэма ориентируется ни на какие-нибудь теоретические конструкты, а прежде всего, на анализ реальной практики функционирования конфедераций, исследование «живого» материала[40]. А так как наиболее наглядным и любопытным примером проявления конфедерализма сегодня является ЕС, то можно говорить, что современное понятие конфедерализма формируется в непосредственной связи с развитием ЕС, опираясь на такие документы как Лиссабонский договор. Впрочем, индуктивная методика вообще характерна для определения конфедерации. А. Н. Медушевский, например, определяет конфедерализм как международно-правовое, а не государственное образование.
Некоторые западные учёные предлагают сегодня очень широкое толкование понятия конфедерация, приводя в качестве примеров существование известных международных организаций (пример: ООН)[41]. Действительно, конфедеративный принцип устройств в той или иной степени отражается в структуре многих международных (наднациональных организаций). Это отражение находит себя в использовании организациями двух основных правил — равенство участников и единогласное принятие решений.
С точки зрения З. Махмудовой, важная черта конфедерации — её недолговременный и переходный характер. Причины распада этого государственного устройства или преобразования его в иную форму могут быть разными и зависят от конкретных исторических и других обстоятельств.[42]
Залогом успешного существования и функционирования конфедерации является соответствие уровня правосознания населения целям и задачам создаваемого государства.
На сегодняшний день ни одно государство нельзя назвать строго конфедеративным. При этом «конфедеративная» мысль развивается достаточно активно. Развитие признаков конфедерации происходит не в результате процессов децентрализации внутри больших государств, а в результате объединения государств.
Далее поговорим немного про Конфедерацию США во время Гражданской войны. Делегаты, которые встретились в Монтгомери, штат Алабама, чтобы сформировать Конфедеративные Штаты Америки и создать новое правительство, начали с разработки временной, а затем и постоянной Конституции. Несмотря на явное признание прав государства в постоянной Конституции, оно создало потенциально могущественную и суверенную нацию. Хотя у этого нового правительства были довольно широкие полномочия, в Конституцию Конфедерации вплетался парадокс. Хотя делегаты сформировали сильное центральное правительство, они также ограничивали его полномочия в нескольких политически значимых отношениях. По иронии судьбы необходимость военного времени вынудила бы президента и Конгресс беспрецедентно расширить государственную власть, что не только расширило их конституционный мандат, но и предвосхитило более современные подходы к государственному управлению.
Стараясь улучшить старый Союз и усовершенствовать свои представления о республиканизме, основатели Конфедерации использовали уроки, извлеченные из болезненного исторического опыта. Например, страх коррупции обусловил их подход к налогообложению и расходам. Многие делегаты полагали, что законы о тарифах и ассигнования на старом конгрессе опустошили казну для получения частной прибыли. Хотя южане резко отличались по торговой политике, новая Конституция запрещала защитные тарифы. Конституция также устранила дотации для промышленности и, за исключением счетов за реки и порты, запретила расходы на внутренние улучшения. Не менее важно, что для прохождения любых ассигнований, не испрашиваемых исполнительной властью, теперь требовалось две трети голосов в обеих палатах. Эта смелая попытка положить конец регистрации в Конгрессе и другим традиционным практикам получила широкую поддержку и, казалось, предвещала чистку южной политики.
Чтобы сократить ненужные расходы и контролировать аппетит Конгресса к проектам «бочонок», делегаты в Монтгомери предоставили президенту значительные бюджетные полномочия. Помимо ограничения большинством в две трети ассигнований, инициированных Конгрессом, президент также получил вето на отдельные позиции, которое еще больше сместило бюджетные решения от законодательной к исполнительной власти. Конституция Конфедерации, по-видимому, остановит расширение вмешательства правительства в экономику и восстановит более древний идеал государственной власти. Тем не менее, новая конституция также имела такой же «необходимый и надлежащий пункт», который долгое время вызывал острые споры о размахе национальной власти и балансе между федеральной и государственной властью.
Основатели Конфедерации увеличили исполнительную власть, но изменили политическую динамику, ограничив президента одним шестилетним сроком. Многие делегаты в Монтгомери надеялись оградить президента от политического давления Конгресса и извне, что сделало его более независимым. Президент мог управлять правительством в течение значительного периода времени, не беспокоясь о переизбрании и не реагируя на каждое мгновенное политическое давление. Единый шестилетний срок мог бы устранить соблазны власти и амбиций. Новый вице-президент Александр Стивенс оптимистично предсказал, что президент теперь будет единодушно добиваться «блага народа, прогресса, процветания, счастья, безопасности, чести и истинной славы конфедерации».
Помимо уменьшения политического влияния президента, конвенция нанесла косвенный удар по политическим партиям и прямой удар по народной демократии. Для консерваторов президентские выборы с их непрекращающейся агитацией, партизанской войной и низким тоном давно стали национальным позором. Была надежда, что президент Конфедерации - как тот образец республиканской добродетели восемнадцатого века Джорджа Вашингтона - будет стоять над мелкой, партизанской политикой.
Однако простая реформа президентских выборов вряд ли могла бы очистить правительство, если бы исполнительная власть все еще контролировала слишком много патронажа.Даже во времена Томаса Джефферсона президент уже потратил непомерное количество времени, общаясь с назойливыми политиками по поводу излишних встреч. К 1850-м годам южное отвращение к системе добычи (особенно если оно когда-либо попадало в руки республиканцев) глубоко сформировало политические и конституционные отношения даже среди партийных лидеров. Конституция Конфедерации, таким образом, предусматривала, что президент мог увольнять членов кабинета и дипломатов по своему усмотрению, но мог отстранять низших должностных лиц только на основании «нечестности, недееспособности, неэффективного поведения или пренебрежения обязанностями», подлежащих рассмотрению сенаторами. Кроме того, кандидаты в президенты, отклоненные Сенатом, не могли получать временные назначения во время перерыва в Конгрессе.
Историки обычно описывают Конституцию Конфедерации как просто консервативный глянец старой Конституции[43]. Тем не менее, несмотря на то, что отцы-основатели Конфедерации уважали старую Конституцию, они также были удивительно новаторскими. Они даже создали новое министерство юстиции, которое поддержало генерального прокурора. Федеральное правительство США не создавало министерство юстиции до окончания гражданской войны. Наиболее важные изменения в новой конституции, как соглашались некоторые современники, касались президентства. Студенты этих конституционных дебатов либо подчеркивали укрепление фискальной власти исполнительной власти, либо ослабление его политического влияния. Но оба необходимы для понимания политики Конфедерации. У отцов-основателей Конфедерации изначально было мало сомнений относительно создания могущественного президентства или, по крайней мере, влиятельной исполнительной власти. Возможность войны, естественно, повлияла на их мышление, но политические предположения и опыт перед началом войны также повлияли на их решения. Было общее согласие, что президент не должен быть лидером партии, а должен выступать в роли патриота, объединяющего людей с целью независимости Южной.