Добавлен: 30.03.2023
Просмотров: 384
Скачиваний: 1
5) отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти всех уровней;
6) отграничение полномочий (функций) местных органов от функций органов государственной власти всех уровней.
Изложенное выше показывает, что сложившиеся партийные системы не предполагают наличия разделения властей. Например, исходя из этой теории предполагается, что парламентский контроль наиболее эффективен в странах с парламентарной формой правления, а в президентской республике, наоборот, его практически нет; тем не менее практика показывает обратное. Основоположники названной теории Дж. Локк, Ш. Монтескье не могли учесть такой важный фактор, как политические партии, которые не обладали в то время огромным влиянием. В результате конституционные нормы, регулирующие взаимоотношения властей, превращаются в фикцию, так как происходит нивелирование всех механизмов, направленных на достижение возможного баланса между законодательной и исполнительной властями[9].
1.2 Закрепление принципа разделения властей в законодательстве Российской Федерации
Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. В России на федеральном уровне данная система реализуется следующим образом. Законодательный орган (Федеральное Собрание) принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (вплоть до постановки вопроса о доверии Правительству РФ), в той или иной форме участвует в формировании Правительства и федеральных судебных органов.
Правительству принадлежит исполнительная власть: оно осуществляет исполнение законов, влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключений Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств и др.). Наряду с возможностью выражения недоверия Правительству Государственной Думой, в Конституции предусматривается возможность роспуска Думы Президентом, который, как принято полагать, хотя и не входит в систему разделения властей, но обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти. Судебная власть преимущественно осуществляет правосудие[10].
Однако ряд органов (Президент, Администрация Президента, Конституционное Собрание, Банк России, Счетная палата, уполномоченные по правам человека, Прокуратура, Следственный комитет, Центральная избирательная комиссия) в России, да и не только в нашей стране, оказались вне перечисленных властей, что лишний раз подтверждает противоречивость и незавершенность теории разделения властей. Чтобы выйти из создавшегося положения, в отечественном конституционном и административном праве помимо понятия «орган государственной власти» введено понятие «государственный орган», не входящий в предусмотренную в Конституции РФ систему власти.
По мнению С.А. Авакьяна, это не только не является решением проблемы, но и вызывает дополнительные трудности, так как у государственного органа, не названного органом государственной власти, все равно есть властные функции, и он действует от имени государства. Помимо этого, существует опасность создания органов, формально поставленных вне отношений, вытекающих из системы разделения властей, не относящихся к органам исполнительной власти, действующих параллельно с ними и вместе с тем не подпадающих под парламентский контроль[11].
В этой связи предложение об официальном введении еще и на местном уровне в России принципа разделения властей в связи с тем, что Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, как представляется, требует серьезного обоснования.
Об универсализации данного принципа свидетельствует закрепление принципа разделения властей и в таких государствах, которые не приемлют внешнюю политику западных стран и открыто критикуют западные ценности, например: Венесуэла (ст. 136 Конституции 1999 г.), Беларусь (ст. 6 Конституции 1996 г.); а также в странах, которые в полной мере отнести к западной цивилизации достаточно сложно: Азербайджан (ст. 7 Конституции 1995 г.), Армения (ст. 5, ч. 1 Конституции 1995 г.), Бразилия (ст. 60 § 4 п. III Конституции 1988 г.), Грузия (ст. 5 ч. 4 Конституции 1995 г.), Киргизия (п. 2 ст. 3 Конституции 2010 г.), Туркмения (ст. 4 Конституции 1992 г.), Узбекистан (ст. 11 Конституции 1992 г.).
Динамизм публичной власти проявляется в том, что в процессе воздействия на общественные отношения она дифференцируется на разнообразные функционально обособленные составные части. Количество таких составных частей, их содержание и структура обусловлены и предопределены диалектикой развития и развертывания потенциальных возможностей преобразующей силы публичной власти. Опираясь на опыт осуществления публичной власти в Российской Федерации и на анализ российского законодательства, регулирующего публично-властную деятельность, можно утверждать, что этот процесс состоит из четырех этапов:
первый этап - размежевание (преобразование) публичной власти на базовые (основные) категории демократии;
второй этап - разграничение («расстволение») публичной власти на формы («стволы»);
третий этап - разделение («разветвление») форм публичной власти на виды («ветви»);
четвертый этап - расслоение («мутирование») видов публичной власти на подвидовые состояния («мутовки»).
На первом этапе формирования внешне объективированных «образов» официальной публичной власти, когда она переходит из своего потенциального состояния в состояние преобразовательного воздействия на реально существующую социальную среду, общая масса ее созидательной энергии трансформируется в организационно обособленные на уровне сущности особо крупные составные части[12].
Эти первичные основные структурно обособленные состояния публичной власти представляют собой отчетливо отграниченные друг от друга категории демократии. Системно-комплексный анализ существующей практики реализации публичной власти дает основания утверждать, что здесь имеют место три такие категории:
1) прямая демократия,
2) представительная демократия и
3) партисипаторная демократия (демократия соучастия). Они различаются между собой как по субъектам, которые осуществляют власть, так и по методам функционирования.
Прямая демократия - это такой организационно-правовой способ осуществления публичной власти, когда граждане, составляющие политическую общность - российский народ, сами и окончательно решают свои совместные (социальные, государственные, местные) дела через институты непосредственной демократии: свободные выборы, референдумы, отзыв выборных должностных лиц, сходы граждан и так далее.
Представительная демократия - это осуществление публичной власти через систему выборных органов власти, состоящих из лиц, прошедших специальную процедуру отбора и в нормативно установленном порядке получивших доверие избирателей (избиратель в широком смысле - это всякий правомерно голосующий за своего представителя в выборном публично-властном органе) на представительство их интересов в органе власти. Представительная демократия в отличие от прямой демократии, которая осуществляется через институты власти, реализуется только через органы публичной власти (органы народовластия)[13].
Орган народовластия - это предусмотренный нормами права способ осуществления опосредованного народного волеизъявления на основе принципа представительства. В отличие от прямой демократии представительная демократия имеет специальный аппарат, осуществляющий власть; процесс ее осуществления является непрерывным во времени; органы власти используют законодательно определенные средства принуждения; публично-властные структуры могут формировать соответствующие бюджеты и устанавливать налоги и сборы.
Будучи согласны с мнением профессора С.А. Авакьяна, мы полагаем, что в вопросе разделения государственной власти на виды (ветви) не следует ограничиваться только анализом ст. 10 Конституции РФ, а важно системно и комплексно осмыслить все содержание действующего Основного Закона России.
При таком подходе становится очевидным, что законодатель при определении основных типовых структурных элементов содержательной части этого генерального правового акта всей нормативной системы страны именно через структурную организацию публично-властных отношений выразил и закрепил свое понимание дифференциации государственной власти, выделив и закрепив в отдельных самостоятельных главах четыре вида государственной власти:
президентская государственная власть (глава 4 Конституции РФ);
законодательная государственная власть (глава 5 Конституции РФ);
исполнительная государственная власть (глава 6 Конституции РФ);
судебная государственная власть (глава 7 Конституции РФ).
Выделение, отделение и закрепление в самостоятельной главе в соответствии с особым характером полномочий такой ветви (вида) государственной власти, как президентская государственная власть, бесспорно, является выдающимся достижением Конституции РФ 1993 года.
Во-первых, это позволило на высшем уровне правового регулирования закрепить особые, присущие в наибольшей мере только главе государства функции, такие как функция гаранта Конституции РФ и конституционных прав и свобод, функция верховного государственного управления, функция гармонизации и координации деятельности всех органов государства, функция по обеспечению согласованного взаимодействия всех частей политической системы и т.д.[14]
Во-вторых, структурное выделение путем оформления в отдельной главе Основного Закона президентской государственной власти позволило резко усилить тот эффект в сфере управления, который достигается за счет системы разделения властей.
Все ветви государственной власти органично взаимосвязаны и системно взаимодействуют друг с другом, образуя единый государственный механизм. В то же время они наделены собственными полномочиями и самостоятельны в их реализации. Специализированные компетенции органов разных видов государственной власти объективированы в их специфических признаках, которыми они отличаются друг от друга.
На четвертом этапе дифференциации публичной власти происходит расслоение («мутирование») видов («ветвей») власти на подвидовые состояния («мутовки»). Здесь мы можем наблюдать, как судебная государственная власть разделяется[15]:
а) на общеюрисдикционную судебную власть,
б) конституционный судебный контроль и
в) амнистию и помилование;
исполнительная государственная власть трансформируется:
а) в президентскую,
б) правительственную и
в) министерскую;
законодательная государственная власть:
а) в парламентскую,
б) делегированную (указную) и
в) конституционно-судебную.
Каждое подвидовое состояние государственной власти в указанных выше вариантах наполнено собственным содержанием. Это, в частности, хорошо прослеживается на примере подвидовых состояний законодательной государственной власти.
Многие авторы, исследующие содержание теории разделения властей, констатируют, что дифференциация власти имеет место не только по горизонтали, но и по вертикали
Проведенные в этом направлении исследования дают основания говорить о том, что действующая Конституция РФ (системный блок статей: 3, 5, 10, 11, 13, 15, 71, 72, 73, 76, 77 и другие статьи) и действующее российское законодательство дифференцируют публичную власть по вертикали на пять уровней:
1) международно-правовой (надгосударственный);
2) федеральный;
3) региональный;
4) муниципальный и
5) локальный.
Международно-правовой (мировой) уровень проявляется в том, что надгосударственная публичная власть в России осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации официальными международными межгосударственными органами и организациями, неправительственными международными структурами, органами государственной власти Российской Федерации в процессе выполнения международных обязательств[16].
Федеральная публичная власть реализуется российским народом через институты непосредственной демократии, такие как всероссийский референдум, всероссийские выборы; федеральными органами государственной власти, то есть Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, федеральными судами; а также общероссийскими общественными объединениями и другими институтами гражданского общества на федеральном уровне.
Таким образом, как это вытекает из вышеизложенного, публичная власть по своей сущности и в потенциальном своем состоянии является единой и целостной, а в динамичном состоянии, когда она воздействует на реальные общественные отношения в конкретной социальной среде, функционирует как многоэлементный и дифференцированный на составные части политический феномен.