Файл: Аппарат государственной власти ..pdf

б) органы государственной власти с установленным сроком полномочий (Президент РФ избирается на 6 лет).

8 В зависимости от выполняемых ими в системе государственного управления функций:

а) политические органы (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, суды – они принимают политические решения);

б) административные органы (исполнительный аппарат всех ветвей государственной власти – они реализуют решения политических органов и обеспечивают их деятельность).

9 В зависимости от их места во властной иерархии:

а) высшие органы государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие судебные инстанции);

б) центральные органы государственной власти (федеральные министерства);

в) территориальные органы (представительства) федеральных органов государственной власти (Управление ФСБ РФ по Тверской области и его районные отделы).

10 В зависимости от их состава:

а) единоличные (Генеральный прокурор);

б) коллективные (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации).

В своей совокупности органы государственной власти любой страны (в том числе и Российской Федерации) образуют единую систему.

1.2 Система органов государственной власти России

Система государственной власти России, особенности ее организации и функционирования напрямую связаны с федеративным устройством государства. Федеративная организация государственной власти, то есть федерализм как принцип территориальной организации власти и федеративное устройство как политико-территориальная организация государства, закреплены в двух главах Конституции РФ (статьи 1 и 5 главы I и глава III).

Государственная власть в федеративном государстве осуществляется на двух уровнях: федеральном и уровне субъектов федерации. При всех различиях в подходах к определению признаков федеративного государства двухуровневая организация государственной власти является общепризнанным и несомненным признаком федеративного государства^[3].

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти образуют систему органов государственной власти (систему государственной власти) Российской Федерации. Вместе с тем понятие «система органов государственной власти» не имеет четкого и однородного истолкования^[4]. Законодательство не дает определения понятия «системы органов государственной власти». Можно лишь опираться на положения пункта «г» статьи 71 Конституции РФ, относящей к ведению Российской Федерации: установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности, и пункта «н» части 1 статьи 72, относящей к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов: установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим проблемы определения понятия «системы органов государственной власти» представляются вполне актуальными и современными. Этой проблеме уделено достаточно много внимания, но даже беглый взгляд позволяет увидеть, что при всей схожести определений все же имеются существенные отличия в акцентации на деталях.

Так, Б. П. Елисеев рассматривает систему органов государственной власти как сочетание трех ветвей власти, структурно и организационно разделенных (по выполняемым функциям и занимаемым уровням) и вместе с тем связанных интегрирующим институтом главы государства, правовыми нормами и реализующих функции государства^[5].

Согласно определению О. Е. Кутафина, «система органов государственной власти – совокупность всех органов государственной власти, взаимосвязанных и взаимодействующих в ходе осуществления государственной власти»^[6]. В. Нарутто полагает, что «система органов государственной власти – совокупность разнообразных организационно-правовых форм осуществления государственной власти. Понятие охватывает две относительно самостоятельных вида подсистем: системы федеральных органов государственной власти и системы органов государственной власти субъектов федерации»^[7]. То есть, если Б. П. Елисеев указывает на интегрирующую роль главы государства, то, к примеру, С. В. Нарутто увязывает понятие системы органов власти с федеративным устройством государства. Наличие официального толкования, данного Конституционным Судом РФ, согласно которому «под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов» также не дает полного представления о системе органов государственной власти в федеративном государстве, и по-прежнему остаются актуальными вопросы организации вертикали власти, которая также представляется системой, особенно в сфере исполнительной власти.

1. Система федеральных органов власти установлена Конституцией РФ (ч. 1 ст. 11), и ни один орган, кроме перечисленных в Конституции (сформированных указанными органами), не вправе функционировать на территории Российской Федерации. Несколько сложнее выглядит конституционное регулирование организации системы органов государственной власти субъектов федерации.

Установление системы органов государственной власти субъектов Федерации отнесено к ведению субъектов Федерации на основе общих принципов, установленных федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ). Согласно другой конституционной норме установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерацией и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72). Действительно, общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов федерации определены одноименным федеральным законом. Однако общие принципы организации системы органов государственной власти должны касаться в целом системы органов государственной власти, то есть системы органов государственной власти Российской Федерации, которая, в свою очередь, состоит из двух подсистем. Общие принципы организации системы органов государственной власти, о которых говорится в пункте «н» статьи 72 и общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти как федеральных, так и региональных, должны соотноситься как общее и целое. Соответственно, если следовать тексту пункта «н» ст. 72, должен быть принят еще один федеральный закон, который установил бы общие принципы организации системы органов государственной власти Российской Федерации. На наш взгляд, более логичным кажется «перенесение» указанной нормы в части, касающейся системы органов государственной власти, в статью 71 Конституции, поскольку принципы являются общими для всей системы государственной власти, и устанавливать их должна (вправе) Российская Федерация. В то время как ее нахождение в статье 72, устанавливающей вопросы совместного ведения, предполагает, что и субъекты Федерации вправе принимать законы, устанавливающие общие принципы организации системы государственной власти (ч. 2 ст. 76). Действующий же Федеральный закон (Федеральный Закон от 6 октября 1999 № 184 (в ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации»), следуя положениям части 1 статьи 77 Конституции, оставил за рамками установления общие принципы организации системы органов государственной власти Федерации в целом, и «урегулировал лишь отдельную сферу государственно-властных отношений, связанных с федеративной структурой».

В связи с этим отметим, что принятие указанного Федерального закона (в соответствии с ч. 1 статьи 77 Конституции), выявило, что федеральный законодатель весьма расширительно истолковал круг вопросов и принципов, относящихся к общим, продемонстрировав при этом субъективный подход, отнюдь не «базирующийся на объективных критериях»^[8]. Это привело к тому, что в сфере регулирования вопросов организации системы государственной власти федеральный законодатель фактически не оставил субъектам Федерации каких-либо возможностей для самостоятельного регулирования.

В литературе отмечается, что в большинстве зарубежных федераций система и принципы организации власти в субъектах федерации не регулируются федеральными законами, поскольку эта сфера справедливо рассматривается как одна из немногих сфер исключительного ведения самостоятельности субъектов.

В связи с этим регулирование вопросов организации государственной власти субъектов федерации специальным федеральным законом выглядит как определенный диссонанс в общей логике федеративного государственного устройства^[9], так как речь идет не только об общих принципах, но и о конкретных вопросах организации и деятельности органов государственной власти субъектов федерации.

Примечателен в этом плане пример Республики Саха (Якутия), которая в свое время, когда в федеральный закон были внесены изменения, касавшиеся отмены выборов глав субъектов РФ, в попытке отстоять остатки самостоятельного установления системы органов власти, была вынуждена прибегнуть к такой сомнительной юридико-технической уловке, как приостановление действия отдельных положений своей Конституции, устанавливавших порядок избрания высшего должностного лица республики (Действие отдельных статей Конституции Республики Саха (Якутия), устанавливающих выборность Президента Республики Саха (Якутия), было приостановлено на неопределенное время Конституционным Законом Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2006 года З № 675-III. Впоследствии Конституционным законом РС (Я) от 08.06.2012 1076-З № 1033-IV, соответствующие нормы были признаны утратившими силу). При этом стоит напомнить, что, безусловно, после внесения изменений в федеральное законодательство субъекты федерации обязаны приводить свое законодательство в соответствие с измененным федеральным. Однако вплоть до вынесения решения Конституционным Судом РФ 21 декабря 2005 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» многие субъекты Федерации, в том числе и Саха (Якутия), заняв выжидательную позицию, не торопились с изменением своего законодательства, заняв выжидательную позицию.

Впрочем, ситуация в корне изменилась, когда в 2012 г. были внесены очередные изменения в федеральное законодательство, связанные с возвратом к выборам, хоть и модифицированным.

2. Возвращаясь к системе органов государственной власти, заметим, что за пределами конституционного регулирования остается вертикальная система органов государственной власти (кроме судебной, к тому же и она является вертикальной в федеральном аспекте, но не в федеративном). В связи с этим в литературе высказываются различные мнения. Одни авторы считают, что необходимо говорить о системе законодательной власти. Так, С. В. Нарутто считает, что части федеральной системы органов государственной власти и части системы органов государственной власти субъектов федерации в сочетании с частями обеих указанных систем образуют собственные системы: законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти, систему прокуратуры. Аналогичного мнения придерживается В. А. Лебедев: «… если есть вертикаль исполнительной власти, то должна быть и вертикаль законодательной власти. Законодательная власть субъекта федерации должна занять место в вертикали, где, с одной стороны, Совет Федерации и Государственная Дума сверху, и, с другой стороны, представительный орган местного самоуправления снизу. Это вертикаль представительных органов, которые поддерживают друг друга и вместе занимаются тем, что называется «контроль за исполнением законов…. Кроме того, законодательная власть, если говорить о вертикали, очень хорошо могла бы решать вопросы, касающиеся законодательного регулирования в сфере совместного ведения…»^[10]. Другие же выступают либо против, аргументируя тем, что «именно в том, что законодательные органы федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве^[11]. На наш взгляд, о системе законодательной власти в федеративном государстве может говорить с обобщенно-теоретических позиций, выявляя при этом схожие организационно-функциональные характеристики законодательных (представительных) органов: «Если подразумевать под системностью сходство в назначении органов в государстве, …осуществление одних и тех же родственных функций, использование аналогичных форм деятельности и т.д., то факт системности представительных учреждений налицо». Действительно, по способу формирования, по порядку деятельности и осуществляемым функциям все законодательные и представительные органы могут образовать некую совокупность, целью обозначения (выделения) которой является перечисление соответствующих органов: Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы субъектов федерации, представительные органы местного самоуправления. Вместе с тем, если брать во внимание признаки системы: целостность, структурность, взаимодействие с окружающей средой, фрактальность, иерархичность, дифференциация, интеграция, внутренняя противоречивость и единство^[12], то при этом органы законодательной власти не могут образовывать целостную систему, связанную иерархическими (субординационными) отношениями. Кроме того, органы законодательной власти отделены друг от друга предметом ведения. Вопросы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и вопросы совместного ведения (ст. 72), вопросы ведения субъектов федерации (ст. 73) – это вопросы законодательной компетенции органов законодательной власти соответствующего уровня. Следовательно, уровни законодательной власти разделены друг от друга не только организационно (по порядку формирования), но и компетенционно, когда ни один из уровней законодательной власти не может осуществлять нормотворчество вне пределов своей компетенции (тот факт, что федеральный законодатель, по всеобщему признанию, регулирует все, что подлежит регулированию в сфере совместного ведения, можно отнести к деформации федеративных отношений, дисбалансу в этой системе). В сфере исполнительной власти государственные органы образуют несколько систем. Во-первых, федеральные органы исполнительной власти образуют систему, которая, являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, имеет такие же характеристики.

Конституция Российской Федерации применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляющего согласно ее статье 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства Российской Федерации, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (статья 78, часть 1). При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Во-вторых, в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Вместе с тем, несмотря на то, что Конституционный Суд РФ уже более десяти лет назад указал на то, что «в целях построения единой системы исполнительной власти в Российской Федерации федеральный законодательный орган – Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие законы», до сих пор в отсутствуют федеральные законы, которые регулировали бы взаимоотношения органов исполнительной власти, образующих систему. Вопросы системы федеральных органов исполнительной власти регулируются лишь Указом Президента РФ, который формально является подзаконным актом. Согласно Указу в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. По мнению ряда исследователей, это ведет к неопределенности в исполнительной сфере государственно-властного взаимодействия и, соответственно, к дублированию государственных функций. В целом соглашаясь с таким мнением, тем не менее, можно отметить, что дублирование функций возможно и необходимо в федеративном государстве (для этого и существуют две системы государственной власти: каждая система решает одни и те же задачи, но только на своем уровне). Так, функциям федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (министерства здравоохранения, культуры, образования и науки, природных ресурсов и экологии, промышленности и торговли, регионального развития, сельского хозяйства, транспорта и др.), аналогичны функции создаваемых в субъектах федерации министерств (департаментов, управлений). Различие обосновывается лишь масштабом решаемых задач и обусловленной ими специфики реализации функций: федеральные министерства, помимо общей функции исполнения законов, должны осуществлять выработку общегосударственной политики и общегосударственную координацию в установленной сфере, а органы исполнительной власти субъектов – те же функции, но в пределах одного субъекта.