Файл: Аппарат государственной власти ..pdf

3 Особенности закреплённого в Конституции РФ 1993 г. и реально функционирующего механизма сдержек и противовесов обусловлены, прежде всего, своеобразием существующей в России разновидности республиканской формы правления (полупрезидентская республика) и федеративным характером её территориального устройства. Влияние первого из названных факторов проявляется в том, что особую роль в обеспечении согласованного функционирования трёх традиционных ветвей государственной власти играет Президент РФ, непосредственно не входящий ни в одну из них. Однако, как считает большинство авторов, специально исследующих систему органов государственной власти современной России, данное положение не даёт никаких оснований считать Президента стоящим над другими властями. Он не подчиняет себе иные ветви власти. Его отношения с ними строятся на основе Конституции и других законов. Каждая из существующих ветвей государственной власти, согласно Конституции, осуществляет свои собственные полномочия, функционирует во взаимодействии с другими властями, обеспечена определёнными рычагами влияния на иные власти, в том числе и на Президента. В Конституции заложена необходимая система «сдержек и противовесов», которая способствует сбалансированному взаимодействию властей. Иными словами, между ними нет и намёка на отношения подчинения. В то же время, особое положение Президента в системе власти обеспечивается тем, что он фактически наделён некоторыми полномочиями, относящимися к сфере ведения каждой из названных властей. Так, в сфере функционирования законодательной власти Глава Российского государства определяет основные направления правотворческой деятельности парламента, обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует федеральные законы, принятые Федеральным Собранием РФ, обладая при этом правом отлагательного вето. Он вправе принимать нормативные указы общего действия в сфере законодательного регулирования при отсутствии соответствующих федеральных законов и т.д. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти состоят в том, что он практически единолично формирует Правительство РФ (за исключением назначения Председателя Правительства), вправе председательствовать на его заседаниях, непосредственно руководит деятельностью ряда федеральных министерств, агентств и служб и прочее. Применяя согласительные процедуры для разрешения конфликтов между разными ветвями и уровнями государственной власти, отменяя постановления и распоряжения Правительства (в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и своим указам), приостанавливая в определённых случаях действие нормативных актов региональных органов исполнительной власти, осуществляя помилование осужденных, Президент России фактически реализует некоторые квазисудебные функции. Влияние второго из названных выше факторов (формы территориальной организации России) на особенности отечественной системы разделения властей выражается в том, что данная система содержит не только «горизонтальный», но и «вертикальный» компоненты. Это предполагает разделения властных функций и полномочий не только между парламентом, правительством и судами, но и между федеральным центром и субъектами Федерации.

4 Очевидное доминирование Президента РФ в системе государственной власти по сравнению с другими её органами. В.С. Нерсесянц замечает в этой связи, что в современной России «система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер – с явным перекосом в пользу полномочий президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их отношении с президентской властью»^[19]. Данная особенность отечественной системы разделения властей проявляется, например, в том, что любые попытки законодательной и исполнительной властей проявить свою самостоятельность и не согласиться с мнением Президента РФ всегда чреваты угрозой роспуска Государственной Думы или отставки Правительства РФ. Кроме того, учреждённая Конституцией РФ процедура возможного досрочного отрешения Президента РФ от должности в связи с её чрезвычайной сложностью практически не может быть реализована.

Причина подобной ситуации, по всей видимости, состоит в том, что принятие Конституции РФ и её первоначальная реализация проходили в условиях острого противоборства различных политических сил и раскола российского общества. Ситуация осложнялась также грандиозностью перемен, предусмотренных новым Основным Законом, отсутствием у реформаторов опыта построения демократического правового государства, наличием вполне реальных угроз распада самоопределившейся России и т.д. Всё это объективно требовало наличия в системе государственной власти единого центра власти, наделённого серьезными полномочиями, способного быстро и ответственно провести необходимые реформы. И таким центром стал Президент России. В то же время следует заметить, что юридическая конструкция института президентства в России достаточно пластична, и в условиях стабильного развития страны она вполне может относительно безболезненно (без существенного изменения положений действующей Конституции) трансформироваться с целью перераспределения властных полномочий между основными компонентами системы государственной власти. Прежде всего, в плане усиления роли парламента в системе государственной власти.

5 Теоретическое обоснование некоторых проблем организации и функционирования отечественной модели разделения властей явно недостаточно. При этом к их числу, например, следует отнести вопрос о количестве ветвей государственной власти, реально существующих сегодня в России. Дело в том, что весьма авторитетные отечественные специалисты, ссылаясь на углубление знаний об устройстве государства, усложнение его структуры и т.д., стали вести речь о появлении в системах власти современных государств таких её новых и самостоятельных ветвей как «президентская власть», «контрольная (контрольно-надзорная) власть», «избирательная власть», дополняющих три известные её разновидности.

Н. Колпаков, анализируя систему государственной власти современной России, предлагает различать в её структуре помимо «основных ветвей» (законодательная, исполнительная и судебная) еще «дополнительные ветви» и «ответвления».

С.А. Авакьян, не высказывая своего отношения к исследуемой проблеме, приводит в одной из своих работ перечень из десяти ветвей государственной власти, которые предлагают выделять некоторые российские конституционалисты в системе государственной власти РФ. Помимо шести уже названных выше разновидностей этот перечень включает ещё учредительную, народную, прокурорскую и финансово-банковскую власти^[20].

Вполне логичным следствием неразрешенности названной проблемы является более частный вопрос о месте в российской модели разделения властей таких государственных органов, как Президент РФ, Прокуратура, Центральный Банк РФ, Счётная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Центральная избирательная комиссия России и, наконец, пока еще ни разу не созывавшееся Конституционное Собрание РФ. Что касается Президента РФ, то одна группа специалистов полагает, что он занимает в системе органов государственной власти особое место и не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех её ветвей. На основании этого делается вывод о наличии в России института президентской власти (Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Г.Н. Чеботарев и другие). Другая группа включает его в состав исполнительной власти. Третья группа, в принципе признавая тот факт, что Глава Российского государства не относится непосредственно ни к одной из трёх известных ветвей государственной власти, делает осторожный вывод о том, что всё же он «в значительной мере тяготеет к ветви исполнительной власти».

М.Н. Марченко вообще отождествляет исполнительную и президентскую власть, говоря, что Президент РФ, будучи главой государства, одновременно выполняет и функции главы Правительства. При этом во взаимоотношениях с законодательной и судебной властями «доминирует президентская, а точнее, исполнительная власть»^[21]. В отношении иных названных нами ранее органов государственной власти существует достаточно распространенное мнение, что они «обладают особым статусом» и выполняют функции таких новых ветвей государственной власти, как контрольно-надзорная (Прокуратура и Уполномоченный по правам человека), финансово-банковская (Центральный Банк РФ и Счётная палата) и учредительная (Конституционное Собрание Российской Федерации).

Упомянутые ранее М.В. Баглай, А.А. Безуглов и Л.Л. Беломестных, а также Ю.А. Дмитриев, А.Л. Журавлев, В.В. Комаров, А.Ш. Султанов ни о каких дополнительных ветвях власти (и соответствующих им органах) речи не ведут, а при характеристике российской системы сдержек и противовесов исходят из классических положений соответствующей теории. По всей видимости, внесение ясности в поставленные вопросы возможно только при установлении смысла одного из ключевых понятий теории разделения властей – «ветвь государственной власти».

В этой связи необходимо уяснить, что следует понимать под «ветвью» государственной власти, и по каким критериям (или признакам) она выделяется в структуре государственной власти в относительно самостоятельную её часть? Справедливости ради, следует отметить, что попытка дать ответ на эти вопросы уже предпринималась некоторыми специалистами, однако высказанная ими позиция в отдельных моментах представляется спорной.

Так, например, В.Е. Чиркин в одной из своих работ в качестве критериев выделения в структуре государственной власти её ветвей называет:

1) существование особых органов государства;

2) связь функций «ветви власти» с функцией государства;

3) общее функциональное назначение органов, образующих «ветвь государственной власти»;

4) общегосударственный характер деятельности «ветви государственной власти».

Практически так же трактуют данную проблему Н. Колпаков, О.М. Рой и другие авторы. Признавая несомненную ценность и обоснованность названной точки зрения, всё же следует отметить и ряд допущенных при её изложении неточностей. Во-первых, приведенные признаки не в полной мере отражают характер взаимосвязи понятий «государственная власть» и «ветвь государственной власти», а также не акцентируют внимание на особенностях того государства, в котором возможно действительное разделение властей, а значит и существование полноценных ветвей государственной власти. В этой связи представляется целесообразным обратиться, прежде всего, к смысловому содержанию слова «ветвь». Одно из его значений в русском языке таково: это «явление, представляющее собой отделившуюся, отдельную часть чего-либо основного, главного».

Следовательно, говоря о признаках ветви государственной власти, необходимо указать на то, что она является органической составной частью, обязательным компонентом единой системы государственной власти, причем только в демократическом и правовом государстве. Иными словами, «государственная власть» – целое, а «ветвь государственной власти» – её часть. Соответственно, алгоритм их взаимосвязи характеризуется тем, что в каждой «части» (ветви власти) проявляется или «ретранслируется» специфика «целого», а свойства «целого» обусловлены спецификой его частей. Более того – само целое является «суммой» частей в количественном отношении, но одновременно – больше суммы частей в качественном смысле, т.е. «целое» способно решать более сложные и масштабные задачи по сравнению с «частью». Как следствие, генетическая связь «части» с «целым», наличие у каждой ветви государственной власти некоторых признаков «целого» позволяет рассматривать её как разновидность, вид государственной власти. Во-вторых, при формулировке названных выше признаков произошло некоторое смешение организационных и содержательных аспектов государственной власти. Так, при выделении первого из названных выше признаков правильнее, наверное, было бы указать, что организационной основой каждой ветви государственной власти являются особый вид государственных органов, являющихся её носителем (субъектом). Дело в том, что с точки зрения её содержания государственная власть – это совокупность определённых полномочий по руководству делами общества, которыми наделено государство в лице его органов. Соответственно, органы государства, осуществляющие полномочия той или иной ветви государственной власти, это лишь организационное средство, с помощью которого данные полномочия реализуются, а не сама власть. В-третьих, в указанных выше признаках не отражена такая существенная особенность ветви государственной власти, как наличие у каждой из них возможности осуществлять контроль за двумя другими и удерживать их от правонарушений. В-четвертых, решая стоящие перед ней задачи, каждая ветвь государственной власти действует особыми способами и в особых формах. С учётом данных замечаний названный выше перечень признаков ветви государственной власти может быть уточнён.

1 Каждая ветвь государственной власти – это составная часть единой системы государственной власти в демократическом правовом государстве, выделяемая в соответствии с принципом разделения властей.

2 Организационной основой (материальным носителем полномочий) ветви государственной власти выступает особый вид государственных органов, выделяемый на основе сущностных, имманентных функций государственной власти (принятие законов, исполнительно-распорядительная деятельность по их реализации и правосудие).

3 Органы, осуществляющие полномочия каждой из ветвей государственной власти, имеют общую функциональную направленность.

4 Производность функций «ветви государственной власти» от основополагающих функций государственной власти в целом.

5 Общегосударственный (либо – региональный) характер деятельности органов, осуществляющих полномочия ветви государственной власти.

6 Наличие у каждой из ветвей государственной власти полномочий по контролю за другими аналогичными институтами и оказанию на них определённого сдерживающего воздействия в рамках механизма «сдержек и противовесов».

7 Реализация своих полномочий каждой из ветвей государственной власти в особых формах. Таким образом, ветвь государственной власти – это её разновидность в демократическом правовом государстве, выделяемая на основе принципа разделения властей и обеспечивающая реализацию одной из основополагающих функций государственной власти (правотворчество, исполнение законов, правосудие).

С содержательной стороны каждая из таких ветвей характеризуется теми полномочиями, которыми на основе действующего законодательства наделены, соответственно, законодательные, исполнительные и судебные органы государства. Исходя из изложенного, можно утверждать, что отечественная модель разделения властей в своих основных компонентах соответствует классическим доктринальным положениям. В то же время, сделанный выше вывод о целесообразности выделения, а точнее – о фактическом наличии в отечественной системе разделения властей ещё одной ее ветви – президентской власти – представляется вполне обоснованным. В его пользу свидетельствуют не только соответствие отечественной модели института президента сформулированным нами критериям, но и факт появления термина «президентская власть» в действующем законодательстве России. Имеются в виду указы Президента РФ, определяющие статус президентского штандарта и знака Президента РФ, которые характеризуются как символы «президентской власти».