Файл: Аппарат государственной власти ..pdf

В негативном плане можно отзываться лишь о дублировании полномочий в решении одного и того же конкретного вопроса, о необоснованном вмешательстве, как правило, со стороны федерального центра, в регулирование и правоприменительную практику по конкретным вопросам экономической и социальной жизни субъекта федерации (что имеет место в действительности).

Кроме того, возникают сомнения в целесообразности различного рода территориальных подразделений федеральных органов с задачами координировать и контролировать деятельность не только своих структур, но и исполнительных органов субъектов Федерации.

Вместе с тем отметим, что на практике отсутствие закона о системе органов исполнительной власти все же не стало препятствием в функционировании единой системы исполнительной власти, организация которой в значительной мере урегулирована подзаконными актами. В литературе также сложилось в целом единообразное понимание системы органов исполнительной власти: «система органов исполнительной власти – это ... совокупность видов конкретных органов, выполняющих возложенные на них задачи и функции управленческого характера»^[13]; «система органов исполнительной власти – это совокупность органов государственной власти, наделенных компетенцией в области государственного управления, и имеющих свое специальное назначение, организационную структуру и нормативно определенную компетенцию, необходимую для решения задач и осуществления функций управления^[14].

Итак, можно привести обобщающее определение: под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт «г», Конституции Российской Федерации), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

Отметим, что эффективность системы органов государственной власти определяется в конченом итоге уровнем благосостояния общества государственного управления в целом, что предопределяет необходимость дальнейшего поиска оптимальных форм ее совершенствования. При этом весьма важное значение имеет учет различий между субъектами Федерации, а также имеющегося у них опыта самоорганизации и самоуправления, оказавшего значительное влияние на их развитие.

2 Проблемные аспекты государственных органов в современной России

2.1 Разделение властей как основа построения и функционирования системы органов власти демократического государства: понятие, назначение, особенности реализации в условиях Российской Федерации

Необходимость специального и более детального рассмотрения одного из названных выше принципов, лежащих в основе системы органов власти любого демократического правового государства – принципа разделения властей – вполне закономерна. Она обусловлена особой ролью данного принципа в организационном механизме демократического и правового государства, длительным отрицанием концепции разделения властей отечественной наукой государственного права, наличием довольно обширной негативной практики функционирования «разделенной власти» в условиях постсоветской России (первая половина 90-х годов ХХ века), неоднозначной трактовкой некоторых её положений российскими специалистами до настоящего времени и рядом иных обстоятельств. В самой общей постановке разделение властей представляет собой одновременно политико-правовую доктрину и важнейший конституционный принцип, которые лежат в основе организации системы власти демократического, правового и конституционного государства. В ст. XVI французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. в этой связи прямо говорится: «Любое общество, в котором не обеспечено осуществление прав и не закреплено разделение властей, не имеет конституции»^[15]. Истоки данной теории возникли еще в античный период, и нашли отражение в работах таких авторитетнейших мыслителей Древней Греции и Древнего Рима как Аристотель (384 – 322 гг. до н.э.), Эпикур (341 – 270 гг. до н.э.) и Полибий (210 – 123 гг. до н.э.). Так, характеризуя в одной из своих работ идеальное государство, Аристотель отмечал, что оно должно включать три части, от «превосходного состояния» которых напрямую «зависит и прекрасное состояние государственного строя». Далее он поясняет: «Вот эти три части: первая – законосовещательный орган, … вторая – должности, … третья – судебные органы». При этом в качестве же одного из условий «превосходного состояния» этих властей автор считал их принадлежность различным социальными группами. По его мнению, основную роль в осуществлении государственной власти должен играть слой «средних граждан», поскольку «умеренность и середина – наилучшее».

Однако авторами современной версии интересующей нас доктрины считаются мыслители эпохи Просвещения английский философ Джон Локк (1632-1704гг.) и французский юрист Шарль-Луи Монтескье (1689-1755гг.). Широкую известность в этой связи получили их работы «Два трактата о государственном правлении» (Д. Локк) и «О духе законов» (Ш. Монтескье). На основе анализа обширнейшей мировой практики государственного строительства названные авторы установили, что сосредоточение всей совокупности властных полномочий в руках одного должностного лица или одного государственного органа (пусть даже весьма представительного и сформированного с использованием самых демократических процедур) неминуемо ведёт к государственному произволу. Несколько позже, перефразировав это вывод, известный английский историк Джон Актон (1834-1902гг.) сформулировал его следующим образом: «Всякая власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно». Соответственно, для исключения произвола государства в отношении собственных граждан, по мнению Д. Локка и Ш. Монтескье, вся полнота государственной власти не должна сосредотачиваться в руках одного должностного лица или государственного органа. Властные полномочия подлежат распределению между относительно независимыми, но подконтрольными друг другу законодательными, исполнительными и судебными органами, которые позже были названы «ветвями государственной власти». Само же распределение властных полномочий между находящимися на одном уровне системы государственного управления законодательными, исполнительными и судебными органами в современной теории конституционного права называют «горизонтальным разделением властей». Как видим, основоположники интересующей нас доктрины рассматривали разделение властей не как самоцель, а считали его лишь средством достижения более значимой цели, отражающей сущность правового государства, – обеспечение всесторонней защищенности личности, в том числе и от возможного произвола самого государства. «Абсолютная деспотическая власть или управление без установленных постоянных законов не могут ни в коей мере соответствовать целям общества и правительства», –писал Д. Локк в обоснование своих рассуждений. Исходя из этого, он делает важнейший вывод, лежащий в основе исследуемой концепции: власть по принятию законов и власть по их исполнению должны быть разделены. При этом, характеризуя соотношение данных властей, Д. Локк исходит из их неравенства и в качестве лидирующей, «первой ветви власти» рассматривает законодательную власть. Соглашаясь со своими предшественниками, Ш. Монтескье тоже выделяет в структуре государственной власти три составные части: «В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная … В силу третьей власти караются преступники и разрешаются столкновения между частными лицами. Эту власть можно иначе именовать – судебной». Возможные негативные последствия для общества, которые возникают при соединении названных видов государственной власти в руках одного субъекта, Ш. Монтескье характеризует следующим образом: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их … Не будет свободы …, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем». Если же произойдет соединение в одном органе сразу всех трех властей, то тогда вообще неизбежны жесточайший деспотизм и полная гибель свободы. В то же время, Ш. Монтескье не ограничился лишь констатацией необходимости расчленения государственной власти на три ветви. По его мнению, не менее важны согласованность и взаимодействие названных частей разделенной власти. Он пишет в этой связи следующее: «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»^[16]. Тем самым он подчеркивал необходимость наличия у каждой из властей возможности влиять на другие её виды (ветви). Однако, обосновав принципиальную необходимость разделения властей в демократическом правовом государстве, названные выше авторы не сумели облечь данную идею в юридическую форму или, как пишут некоторые специалисты, «не сумели перевести её на язык права». Иными словами, они не смогли «сконструировать» юридический механизм практической реализации принципа разделения властей. Решить данную проблему удалось основателям американского государства (или т.н. «федералистам»). Именно они разработали содержащийся ныне в тексте Конституции США 1787 г. так называемый «механизм сдержек и противовесов», который является юридической формой, юридическим средством практической реализации концепции разделения властей в устройстве конкретного государства^[17]. С содержательной стороны механизм сдержек и противовесов представляет собой совокупность закрепленных в конституции конкретной страны полномочий законодательных, исполнительных и судебных органов, позволяющих им успешно решать стоящие перед ними задачи, а также одновременно осуществлять взаимный контроль друг за другом и удерживать друг друга от противозаконных действий. Речь идет, в частности, о том, что только законодательные (представительные) органы принимают законы, которые устанавливают пределы компетенции двух других ветвей власти (исполнительной и судебной). Финансовые возможности исполнительных и судебных органов также определяются законодательной властью, поскольку только она вправе принять государственный бюджет. Именно законодательные органы формируют органы исполнительной власти и контролируют их деятельность, вплоть до выражения недоверия правительству, которое влечёт его отставку. Парламент вправе обжаловать конституционность действий и решений исполнительных органов в судебном порядке, что может повлечь за собой отмену данных решений органами судебной власти и т.д. В свою очередь, органы исполнительной власти тоже обладают конституционно установленными возможностями для влияния на законодательную власть. Так, глава государства и правительство, олицетворяющие исполнительную власть, зачастую наделяются правом законодательной инициативы, благодаря чему они определяют направление и основное содержание законотворческой деятельности парламента. Глава государства традиционно наделяется полномочиями по промульгации законов (их подписание и обнародование) и правом наложения на них своего вето. Разработка проектов всех «финансовых» законов и их обязательная экспертная оценка осуществляется, как правило, исполнительной властью. Кроме того, глава государства и правительство наделяются правом на оспаривание в органах конституционной юстиции конституционности законов, принятых парламентом. При определенных видах формы правления глава государства наделяется правом на роспуск парламента и т.п. Судебная власть, будучи зависимой от двух других ветвей, в свою очередь, имеет возможности влиять на парламент и исполнительную власть. Так, её формирование осуществляется с участием как законодательных, так и исполнительных органов. Полномочия судебных органов определены законом, в разработке и принятии которых участвуют две другие власти. Финансирование деятельности судебных органов осуществляется только из госбюджета, в принятии которого задействованы и парламент, и правительство. В противовес этому высшие судебные инстанции нередко наделяются правом законодательной инициативы. Соответствующие суды по искам уполномоченных субъектов вправе признать незаконными и отменить соответствующие действия и решения любых государственных органов. Важнейшей заслугой основателей американского государства является также и то, что ими был теоретически обоснован и практически реализован еще и «вертикальный» аспект концепции разделения властей.

Речь идёт о распределении властных полномочий между иерархическими уровнями системы государственного управления в федеративном государстве (федеральным центром и субъектами федерации) и создании механизма эффективного сотрудничества между ними.

Таким образом, в своем классическом варианте теория разделения властей включает следующие основные положения:

1) для исключения государственного произвола основные виды властной деятельности (принятие законов, их реализация и правосудие) должны осуществляться различными органами и должностными лицами (ветвями государственной власти);

2) каждая из названных ветвей независима, автономна от других и равноправна с ними;

3) никакая из ветвей государственной власти не должна вмешиваться в конституционно установленные права и полномочия другой;

4) для решения стоящих перед системой государственной власти задач все ветви государственной власти должны активно взаимодействовать, осуществлять взаимный контроль, уравновешивать и сдерживать друг друга;

5) судебная власть должна быть независимой от текущей политической конъюнктуры и подчиняться только закону.

Иными словами, суть интересующего нас принципа состоит в том, что единая государственная власть организационно и институционально подразделяется на три относительно самостоятельные части, именуемые ветвями — законодательную, исполнительную и судебную. Создаваемые при этом высшие органы государства взаимодействуют в рамках так называемого «механизма сдержек и противовесов», обеспечивающего их постоянный взаимоконтроль. Однако современное понимание данной концепции несколько отличается от того, как она трактовалась её основателями. Характеризуя эти отличия, известный российский конституционалист – профессор Б.С. Эбзеев – пишет: «Если Монтескье под разделением властей понимал расчленение государственной власти на три различные и самостоятельные власти, которые действовали совершенно изолированно друг от друга, то теперь под разделением властей имеется в виду разграничение функций – законодательства, управления и правосудия, которые осуществляются различными органами … Иными словами, в настоящее время понятие разделения властей равнозначно понятию обособления властей. Государственная власть едина, но функции её – законодательство, управление и правосудие – осуществляются различными органами».

Аналогично к пониманию сущности разделения властей подходит и А.Е. Постников: «Принцип разделения властей не означает какого-либо расщепления государственной власти, единство которой определяется тем, что её единственным носителем является многонациональный народ Российской Федерации. … Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано исключительно с разделением функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти органы самостоятельны лишь в осуществлении закреплённых за ними Конституцией и законами функций государственной власти»^[18]. Как видим, современное понимание теории разделения властей, по-прежнему отрицая «единовластие», не отрицает единства государственной власти и не подразумевает никакого многовластия. То есть, даже при выделении в структуре государственной власти названных ранее ветвей она остаётся единой в социальном аспекте, поскольку все эти ветви имеют общий (и единственный) источник (народ соответствующей страны), а также общие цели и задачи. На самом деле концепция разделения властей предполагает лишь разделение основных властных функций между названными ранее видами государственных органов, которые вынуждены активно сотрудничать друг с другом для достижения единых социально значимых целей. Соответственно, сегодня в рамках данной концепции речь идёт об организационном, а не фактическом разделении государственной власти. При характеристике интересующей нас теории важно также учитывать, что не существует универсальной модели разделения властей, «которая могла бы быть перенесена на национальную почву различных государств без учёта их особенностей и своеобразия политического менталитета». То есть, в современных государствах «конституционное нормирование принципа разделения властей отличается существенным своеобразием». Иными словами, способы практической реализации в конкретных странах основных постулатов теории разделения властей различны. Причем, по мнению Л.М. Энтина, «чем выше степень демократизма, тем больше можно наблюдать специфического и особенного … Демократии всегда разнообразны и многообразны, будучи едины по своим основополагающим принципам и духу». При этом к числу наиболее важных факторов, обуславливающих специфику национальных моделей разделения властей, названный автор относит исторические особенности становления и эволюции соответствующего государства, уровень его социально-экономического развития и естественно-географические условия существования, этно-национальный состав населения, расстановку политических сил. По всей видимости, сюда же следует отнести вид формы правления, а также особенности территориальной организации соответствующей страны.

На основе изложенного можно говорить, очевидно, и об определённой специфике российской модели разделения властей.

1 Конституционным правом Российской Федерации интересующая нас концепция была воспринята относительно недавно – в 1992г., в связи с внесением очередных изменений в ст. 3 Конституции РСФСР 1978 г. Однако практическое функционирование установленного ею «механизма» разделения властей закончилось, как известно, фактическим параличом властных структур и даже их вооруженным противостоянием.

2 В настоящее время в России функционирует уже вторая по счёту модель разделения властей, которая учреждена Конституцией РФ 1993 г. Названный нормативный акт (ст. 10) в этой связи определяет следующее: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Данное общее положение конкретизируется затем в иных конституционных нормах, в соответствии с которыми: на общегосударственном уровне законодательная власть в Российской Федерации осуществляется Федеральным Собранием РФ (ст. 94), исполнительная власть – Правительством РФ (ч. 1 ст. 110), судебная – судами (посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства). Что касается конкретных полномочий законодательных, исполнительных и судебных органов в рамках механизма сдержек и противовесов, то они закреплены в нормах действующей Конституции РФ, регламентирующих статус каждой из названных ветвей государственной власти (главы 4-7). Сравнивая названные выше современные формулировки с соответствующими положениями Конституции РСФСР 1978г., Б.С. Эбзеев пишет: «Речь не идёт теперь о параллельно существующих и абсолютно независимо друг от друга развивающихся властях, напротив, господствующей является идея их сотрудничества и даже единства, в рамках которого сохраняется и конституционно обеспечивается различие и самостоятельность органов, осуществляющих законодательство, управление и правосудие». Такое же понимание данного принципа содержится и в решениях Конституционного Суда РФ. В одном из них, например, говорится, что принцип разделения властей «предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинять себе другие». Кроме того: «Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно – их взаимодействие». Учитывая федеративный характер территориальной организации современной России, принципиально важным представляется также уточнение Конституционного Суда относительно того, что разделение властей является одной из основ конституционного строя РФ в целом, «т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в её субъектах».